贺东航:政党嵌入乡村治理的历史启示与实践原则

gecccn

贺东航（复旦大学特聘教授、复旦大学社会科学高等研究院专职研究员）

  十九届四中全会以“国家治理体系和治理能力现代化”作为全会主题，由华中师范大学中国县域发展研究中心承办的“如何实现乡村治理现代化”学术研讨会恰逢其时，学界众多学者参会并热烈讨论。众所周知，自20世纪90年代以来，乡村问题已经成为人文社会科学界学术研究的聚焦主题，吸引了来自经济学历史学、社会学、人类学和政治学的学者，而政治学者以乡村治理为切入口，系统研究了农村的政治关系、权力、制度，取得了农村治理研究的丰硕成果。
  一、找回政党、引入历史
  当前，在乡村治理的研究成果中，出现了三个值得关注的研究趋势：一是历史政治学的考察，如应星所提倡的“回到历史场景”，结合历史学的知识滋养，历史性地考察中国农村制度、权力组织和观念演化逻辑。二是景跃进等人所主张的“将政党带回来”，带回到中国政治学研究的舞台中央，而非将政党简单化地归为“国家一社会关系”中的国家一段，以凸现中国国家治理逻辑中隐微但却十分重要的权力核心。三是关注非正式制度，即黄宗智提出的“简约治理”，关注在广袤的中国农村基层社会，国家权力如何与活生生的底层实践（包括观念、习惯、习俗）发生碰撞，从而不断磨合，制造出崭新的乡村秩序。
  以上三个研究趋势对于我们解读政党在乡村治理中的角色与地位，理解“党在农村的全面领导”有很大的帮助意义。众所周知，新时代我国农村基层治理体系和治理方式发生了历史性的变革。其中，一个最突出的特点是强化农村基层党组织领导作用，“党的全面领导”基因被迅速激活，这需要我们将其放置到百年中国的政治发展史来考察，作为一种动员型政治，中国共产党是国家和社会政治运行和变革的发动机，中国共产党的意识形态充当了“启蒙”和“唤醒”中国民众的作用。我们有必要从“政党基因”来研究“党对农村基层的全面领导”这一命题，借用“政党基因”探讨中国共产党发展演变的密码和持久生命力所在。本文认为，这一“政党基因”是在苏维埃时期诞生，在延安时期成长，在后来的革命和建设时空中传承，因此，我们有必要回顾延安时期中国共产党对农村的治理模式与经验。
  二、党嵌入农村治理的历史经验：延安模式
  从政党基因来看，虽然中国共产党是师法苏俄，按照布尔什维克原则所建立的无产阶级政党，但以毛泽东为代表的第一代领导人，通过与中国实践相结合，走出了一条与苏俄城市无产阶级革命显著不同的道路。早在获得全国政权之前，中国共产党已经在全国广“大乡村深深扎根，实现了对中国部分农村地区的有效治理。
  早在土地革命战争时期，中国共产党就建立了乡村苏维埃基层政权组织，作为党的各项具体方针政策贯彻执行的平台，动员群众积极支持和参加土地革命发挥了重要的作用，不过，由于土地革命时期战事吃紧，农村基层组织建设的一系列配套改革措施并没有跟上。而在延安时期，党取得了合法建构政权的地位，对农村政权建设方面的探索，与土地革命时期在结构、组织形式等方面有着很大的不同。在某种程度上，延安时期党对农村基层政权建设进行了丰富的制度创新，中国共产党对农村社会进行了较为全面的重组，在农村中建立了青年团、妇救会等各种现代意义上的群众组织来代替传统的宗族组织，通过不同策略的阶级斗争，防止了宗族和地主乡绅对基层政权的控制，从而实现了更广义的政治平等。邓小平早期在《党与抗日民主政权》一文中曾指出：“由于农民群众的拥护，使中国共产党在政治上取得了真正的优势。”其成功经验具体如下。
（一）制度构建，确保了党对农村基层的政权渗透
  在陕甘宁边区，制定了党在农村基层组织的相关制度，涉及党小组、支委构成、支分部、开会时间等。“三个党员以上的场所中可组织支部；自然村要设立分支部或小组；支部的领导，如支部书记和支部委员必须是政治坚定有工作能力的党员；支部委员会的多少，以党员多少和工作的范围与需要为依据；在陕甘宁边区下设各种工作委员会，如书记、组织、宣传、军事、工会、农会等；设立支部委员会的常委为管理日常工作。”“乡村的党支部的人员结构如下：支部委员应由七人或者九人组成来分工，主要分工为书记、组织、宣传、乡长、连长、锄奸、工运、青运、妇运；支书脱离生产；三个小组以上的支部在行政村设立支分部，可以设有书记、军事干事、政府工作干事。乡村党组织七天或十天开会召集一次。”（具体可，见陕西省档案馆和陕西省社会科学院所编的《陕甘宁边区政府文件选编（第6辑）》）
  延安时期通过制定党在农村基层组织的各项制度规章，形成了一套制度性“政治势能”（见贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势力》，《中国社会科学》2019年第4期），有力地促进了中国共产党对农村基层的政权渗透，具有深远的影响。
（二）组织建设，让每一位农村党员成为“领头羊”
  为了使陕甘宁边区农村党组织发挥领导和核心作用，组织建设措施主要有如下几条。第一，支部自身建设层面，具体做法有改选支部干事、开支干会、党员教育等。一般情形是上级区委提出候选名单，然后经过党员表决。改选党支部必须有一套完整的程序。农村党支部要按期召开小组会议和支于会，管理党员的日常工作、生活和学习。农闲时，小组会应着重在党员的党性教育，农忙时，结合乡村实际，以生产为主。第二，加强党对政权的领导，政府的重要工作，也是党的工作。“政府的一切日常工作（计划、解决较大问题等），都拿到支干会上讨论”（见王帅的《延安时期党支部建设的几点经验及启示》，载《青年与社会》2019年第3期）。第三，平台组织建设。组织群众团体，历来是中国共产党工作的重要组成部分。尤其在政权建设上，群众团体的作用尤其显得重要。群众性的政治组织有妇女联合会、青年救国会、工会及农民会（村民大会的别称），群众的经济类组织有互济会等，群众性的军事组织有自卫军。随着大生产运动开展，党越来越重视的群众性经济组织广泛地建立起来。这些组织在宣传中共宗旨、卫生教育、优待抗属、缴纳救国公粮、锄奸剿匪等发挥重要作用，成为中共在乡村重要的支柱。
  与此同时，党员要在边区经济发展中发挥带头作用，领导农民进行生产，组织变工队，通过帮农民制定生产计划来开垦荒地等。党员还承担了党的政策宣讲员的职能，随时给农民群众宣传，如利用自卫军训练、群众集会、庙会等机会进行党的政策宣传，有的通过黑板报、标语、宣传画，还有的通过组织村民演戏、唱小调这样灵活的方式进行宣传。这些农村基层党支部组织建设经验促进了乡村党支部和党员队伍发展，使中国共产党经受住了历史考验，并深深扎根农村，为中国共产党取得革命的最终胜利奠定了组织基础。
（三）学习培训，提高乡村干部素质
  广泛的学习培训是延安模式的另一个重要内容。从《陕甘宁边区政府文件选编》可以看到，为了保证乡村干部教育学习获得良好效果，陕甘宁边区建立起了学习制度，如学习日制度、学习小组制度、两小时学习制度，这些制度在乡村干部学习中都发挥了极大的作用。同时，党员的学习教育是多元化的，有教材辅导学习、案例事例学习、生产技能学习、沙龙讨论学习等，以此提高农村党员的马克思主义素养和阶级觉悟。在培训方面，陕甘宁边区的各乡镇成立了识字组、读报组、冬学等各种训练班，抽调农村干部到分区党校和边区党校学习等。边区还派工作组下乡对乡村干部进行帮助与指导，有文化的上级干部帮助文化水平低的乡村干部写报告、看文件及正确运用政府政策，通过多种形式的培训，干部的思想认识有了很大提升，素质明显改变，工作效率也有了极大提高。
（四）群众路线，解决农民利益诉求
  在延安时期，中国共产党进一步推动了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去"的工作路线。延安时期，党员干部不仅在理论上深刻论述了群众路线，而且把群众路线深深融化在陕甘宁边区的一切活动之中。乡村党组织时时刻刻关心着乡村群众的疾苦，时时刻刻生存于乡村群众之中，倾听着群众的心声。延安时期陕甘宁边区的许多实际工作的完成，如征收公粮、劳动竞赛、互助合作、选举投票、乡村自治、夫妻识字等，都遵循了“从群众中来，到群众中去”的工作方法。一些工作方法，由群众首创，取得成效和经验后，集中起来，经过研究，上升为一种政策，然后推广实行，逐步完善。比如，在陕甘宁边区开展的三次选举中，所有符合选举条件的人基本上参加了选举，包括老人和妇女。由于许多人是不识字的农民，便用“投豆法”“烧香燃洞法”等行之有效的方式投票，使广大人民群众的利益和愿望得到真实表达。延安时期的群众路线和群众运动成为中国共产党改造乡村社会的动员手段，通过发挥群众主体性，运用群众的力量来推进党的政策，形成了一批具有延安时代印记的群众工作路线和印记，开创了中国共产党历史上党群关系的新篇章。
  总的来说，在延安时期，中国共产党充分认识到基层政权组织的重要性并且依靠党的力量建设基层政权。在动员农民群众和政权建设的过程中，中国共产党扮演着双重角色，既是更广泛的农民利益的代表者，也是政治权力的核心领导者。
  到解放战争时期，中国共产党在广大解放区发展党员，建立农村基层党组织，推动土地改革，将党在延安时期的农村治理成功经验散播全国。
  中华人民共和国成立后，通过农村社会主义合作化运动和人民公社运动，党在全国农村范围内建立了以党政合一、政社合一、三级核算为特点的全能型农村治理结构。在乡镇规模基础上建立人民公社，并在行政村和自然村基础上建立人民公社下辖的生产大队和生产队。人民公社作为一个组织复合体，将党组织政权组织经济组织、社会组织融为一体，统一在人民公社内，公社实行党的一元化领导，党组织在人民公社中是绝对的领导核心，这样一种全能型治理结构使党在农村实现了空前强大的组织力，但一定程度上束缚了农民的生产积极性和创造性。
  三、当前党对农村全面领导的实践原则
  改革开放是从农村开始的，通过尊重农民自发的“包产到户”实践，放活农村经济，鼓励农民致富，党虽然从原先的“全能型治理核心”角色退却，但另一方面通过提高农村整体生活水平，增强了农民对党的自发拥护。随着1988年《村民委员会组织法》试行及1998年该法修订版正式颁布，中国特色社会主义村民基层自治制度正式确立。纵观改革开放头20年，党的农村治理是以“退却收缩”和“放活”为主基调的。进人21世纪以来，我国农村的以下问题逐步呈显性态势，对党的农村治理提出全方位挑战：1.农村权威分化，乡村“两委”，即村党组织和村委会关系不畅；2.村民自治民主异化，村委干部宗族化、贿选、“村霸”当道现象在多地涌现；3.村民利益诉求的多元化分化；4城镇化及青壮年劳动力外流带来的农村社会残缺化、空心化；5.基督教、邪教和封建迷信盛行并形成一定规模的有组织力量。
  在这种背景下，中国农村基层治理的逻辑再次发生转换（具体可以参考景跃进和王敬尧的论文。景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换》，《治理研究》2018年第1期；王敬尧、王承禹：《农地制度改革中的村治结构变迁》，，《中国农业大学学报（社会科学版）》2018年第1期）。2006年取消农业税后，国家权力由资源汲取向资源输人的转型，国家权力的“回归”是携带各种政策资源而进人农村，2008年后，各类惠农政策陆续下乡，全国农村程度不同地出现了新一波的村干部行政化趋势。2012年党的十八大以来，习近平总书记提出精准扶贫攻坚，推出以驻村第一书记为代表的一系列强化农村基层党组织的制度建设，充分依靠中国共产党在农村的组织体系、动员能力和农村干部，将中国共产党强大的“政治势能"转化为助推精准扶贫攻坚的强劲保障。中国共产党在农村组织体系被重新动员起来，各种制度安排被整合进一个以村党支部为核心，以县乡控制为框架的治理结构中去，推动了新时代“党对农村全面领导”的一系列制度实践。
（一）制度层面：正式与非正式相结合
  如前所述，中国共产党本质上是一个具有严格制度逻辑的组织系统。作为中国治理系统中最强有力的主体，党在制度建构社会资源分配、个人发展机遇等方面发挥重要和决定性作用。在乡村治理现代化体系建设中，离不开党对制度的构建、规制与协调。目前我国乡村治理相关制度和政策还在探索与完善过程中，比如基层组织建设、社会组织监管、社会治理法治建设、村民参与治理等领域和方面，还存在一定的制度缺陷，需要尽快从制度层面进行完善。当前特别需要在乡村治理系建设、组织监管体制建设、村民自治制度建设上着力，提高治理效率。这些都有赖“党的在场”的有利支撑。
  中国共产党基层组织是有效的动员和组织工具。在新的社会背景下提高基层党组织活力，需要结合动员、组织、利益聚合与协调多重政治功能，尤其需要政党组织履行利益聚合与协调的政治功能。政党基层组织应当更充分地扮演利益聚合的角色，搭建乡民参与公共决策的桥梁。如何在各种利益冲突的复杂社会环境中来搭建党在农村的基层制度？延安时期的历史表明，党的乡村及制度“落地”是需要与基层民众产生某种“默会知识”。村支部受列宁主义政党基因的深刻塑造，具有独特的组织属性，而支部委员既是党和国家的代理人，但又是乡村成员，和乡村自身的利：益紧紧缠绕在一起；他们既认同政党国家又认同自己的村庄，并在这两个方面烙上各自的印迹。乡村干部在基层治理时需要通过正式制度来推行，但同时，也需要依靠特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资的非正式方式，即政党基因和地方性知识相结合来实现党在农村的制度构建。
（二）价值层面：党的价值体系和乡村文化相结合
  中国共产党历来十分重视以价值为核心的宣传和意识形态工作，党需要通过思想理论、信仰、观念等价值性因素对农村进行引导和治理。党的价值体系嵌人村庄的形式还包括：党和国家的文本符号在场（各种政策的制定）；党的权力机构在场（党员服务中心、党建中心、支部等机构挂牌）。在加强党对农村基层的全面领导过程中，要求村支部来承担起党的引导性价值体系和国家意识形态的表述工作。同时，虽然农村是一种远离政治的纯生产生活型场域和广大农民群体生活生产的聚集场，但对党来说，农村是党和国家意识形态表述的主要诉求地，能否成功地嵌人其重要性不言而喻。因此，一方面需要一套标准化的国家意识形态话语，另一方面也需要在国家意识形态表述与乡村文化价值观念体系之间找到平衡点。在农村基层党建中，党组织应通过树立社会主义核心价值和培育公共文化来实现价值引领，建塑适应我国农村社会发展阶段特征的价值体系。
（三）平台层面：一核和多元相结合
  这里的“一核”是指以党支部为核心，“多元”是指农村各类村级组织。
  延安时期有很多农民组成的民众团体，这些团体遍布乡村，比如工会、农会、商会、教育会、青年抗战团、变工队合作社、读报小组等等，涉及群众生活的方方面面。党支持这些组织和平台的建设和发展，结合动员、组织、利益聚合与协调多重功能，使这些组织和平台在抗日的复杂环境发挥作用。
  目前农村村级组织多种多样，有议事会、群团组织、乡贤理事会、经济合作社、中介型组织等，还有各类平台，如信息网络平台（农村电商）项目平台等，他们在农村的发展和村务治理过程中发挥着重要作用。但作为非正式部门，组织内及其相互间呈现“弱关系”状态，资源动员能力差，可持续发展能力有限。因此，需要强有力的党组织进行引导和规制，以党的基层组织为中心搭建和组织平台，使其发展成为具有一定资源动员能力和参与能力的治理平台。同时，提升党组织为村民服务的质量，特别是在农业生产、农村生态保护、农村资源开发、农村项目管理等重大事务的工作机制，使村党组织建立健全一整套便民服务工作机制。发挥基层党组织在产业发展的作用，将支部建在产业链上，基层党组织进行的党建还应当突破党支部的空间限制，依托农业技术人员展开农业生产指导。
（四）监督层面：一元化和独立性相结合
  全面推行党在农村的一元化领导后，大大扩充了村支部书记的责任和权力。如何防范权力过分集中的风险成为一个突出的问题，对村党支部书记的权力监督和制约显得很重要。在延安时期，虽然党对农村采取的是“一元化”的领导，但边区政府也大力倡导和鼓励民众有“告状”权，实施对基层政府工作人员的监督。事实上，群众监督、教育约束、基层干部行为改造曾是中国共产党发明用来对付官僚主义的有效办法之一。因此，在加强党对农村“一元化”领导过程中更要完善农村基层监督体系，强化对“一把手”权力的制约和监督。
  当前，国家推进党和国家监察体制建设，其中之一就是将村级权力主体纳人党和国家监察体系之中，以实现对村级责任主体监督的全覆盖。从已经建立的村级权力监督体系（即“村务监督委员会”）来看，要发挥其作用，需要两个要素，即考核管理和独立性。从外部来说，县市或乡镇的纪检监察机关可以对所辖下的村务监督委员会进行年度考核评价，实行村务监督委员会向上级工作汇报。从内部来说，“村务监督委员会”需要具备相对的独立性、群众性。值得肯定的是，中办、国办在2017年12月印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中第二条规定“提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任，原则上不由村党组织书记兼任主任。”第二条同时也明确规定“任何组织和个人不得指定、委派村务监督委员会成员。'这一文件维护村监委会的相对独立性，将在很大程度起到对“一把手”的监督和制约，防止权力的滥用和贪腐。
  四、结语
  通过以上学理性的分析：带回政党——回到历史——回到乡村，我们深人研究了中国共产党的历史，主要是延安时期党在农村的治理历史等。察其渊源，观其流变，寻找政党基因。中国共产党在延安时期建立的农村治理体系，对于我们今天理解“党的全面领导”下的农村治理逻辑变化有非常重要的历史启示，也可以提供一系列可供操作的实践原则。
  未来在党的全面领导下，广大的中国农村基层干部与基层群众会如何进行政治、经济和文化实践的？过去，正是这些实践主体——生活在中国这块大地的具体社会历史文化情境中的活生生的党员干部和群众，以他们的思想和实践构成了马克思主义中国化的具体细节，这些细节以是丰富多姿的实践形式出场的。未来，具体的人及其具体的实践（包括其观念和行为）将成为我们思考下一个问题的出发点。