刘伟:再思乡村治理中的权力下沉问题

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刘伟（武汉大学政治与公共管理学院教授）

  近年来，我国的国家治理在层级结构上呈现出不同的特征。即在中央层面，权力集中和权威加强的进程明显；在地方层面，地方党政系统的执行性增强，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基层，不管城市和乡村，治理重心的下沉都得到了前所未有的强调和落实，基层在国家治理中的基石性地位得以凸显。这是我们今天讨论乡村治理现代化的宏观背景。而治理重心的下沉，换言之，也就意味着权力的下沉。当然，在中国，因为独特的党政体制，政治权力自然包含了中国共产党作为执政党的权力。另一方面，对于“权力”的理解，也需要有一个更为开阔的视野，也就是将权力本身和权力实现的方式或载体都纳人到我们的讨论中。只有这样，我们才能对乡村治理中的权力下沉现象作出立体而深人的解释。
  一、近年来乡村治理中的权力下沉趋向
  不管是从党和国家的相关文件与举措，还是从各地乡村治理的实践看，近年来我国乡村治理诸领域的权力下沉现象都越来越突出。就其主要方面来说，权力下沉实际上包含了如下几个不同的层面。
  一是组织/机构的扩张和人员的扩充。主要是党政体系向乡村基层社会的延伸，以及相关人员的配备。组织/机构的扩张和人员的扩充，也就意味着相关的权力运行得到了加强，控制、管理、引导和服务也就相应增加了。比如，乡村治理中党建的全面加强，党建引领的乡村治理体系重构，部分村庄自治单元和党建单元向自然村的下沉，就属于这个方面。又比如，在2006年乡村地区农业税全面取消导致一定的“政权悬浮”后，国家大力推进精准扶贫，下派“第一书记”和驻村工作队的安排也是这一趋向的集中体现。
  二是公共规则的普遍性适用。包括宪法和法律的普及与实践，也包括党纪党规的全面加强。公共权力的运作最终依靠公共规则来实现，规则普遍适用了，权力的意图也就达到了。包括这些年得到进一步落实的“送法下乡”，特别是部分地区将法庭送到田间地头的实践，以及全面反腐、扫黑除恶向乡村基层社会的纵深推进，都属于这一方面。
  三是观念、符号和意识形态的宣传与表达。这属于权力正当化和权威化的方面。可以发现，近些年来，乡村基层对主流声音的宣传和表达力度都大于以往各个时期。不管是电视、网络和标语口号，还是相关的政治学习和宣讲，都在高频率地传递主流的声音。这对于公共政策和国家治理的一体化是非常重要的。与此同时，相关部门对乡村传统文化、民间信仰的治理力度和对文明乡风（包括家风）的倡导力度也大大增强了。
  四是属于治理资源的向下分配。主要包括相关资金、项目和资源的下沉，不管是分配的比例，还是分配的规模都有加大的趋势。乡村基层现在所能得到的治理资源大都比以前充裕。比如，在精准扶贫和乡村振兴的过程中，不少乡村获得了来自不同方面的治理资源，特别是从中央到地方各级政府下拨的各种资源。这些资源有落实到村庄和农民头上的硬要求，因此激活或重构了乡村治理的主要事务。
  五是治理技术和治理手段的精密化及其下沉。这主要包括乡村治理特别是精准扶贫中“数目字管理”诸环节的加强，网格化管理向乡村不同治理空间的逐步延伸，也包括在此过程中相关的监控技术运用与数据处理过程。不可否认，相比于以前，乡村治理的技术化和数字化趋向也越来越明显了。特别是在经济比较发达的一些省份和地区，乡村治理的科技含量已有明显提升。由此，权力触角通过技术实现了向基层的进一步延伸。
  可以说，虽然不同地区的乡村存在具体的差异，但总体上这5个方面显然都得到了推进，而且构成了互相支撑、互相影响的基本格局。讨论乡村治理中的权力下沉问题，就需要将这些方面都涵盖进来。
  二、乡村治理研究者对权力下沉后果的诊断
  面对近年来总体推进的权力下沉，乡村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相关的讨论会发现，学者们的主要判断也是他们的基本隐忧，大都可以归结为一句话，即权力下沉过程中出现了乡村治理的“内卷化”困局。
  问题是，当他们说乡村治理陷人了“内卷化”困局时，他们在说什么呢？换言之，他们所论的“内卷化”到底指什么？进而言之，乡村治理“内卷化”这一判断能否涵盖权力下沉所导致的多重后果？
  这就需要简单追溯一下“内卷化”的所指与能指。作为翻译概念的“内卷化”，最开始是由格尔茨提出的，他主要是用其来描述某地区农业发展到一定形态之后无法跃进到一个新的形态。后来黄宗智所论的“农业过密化”也接近于此，即只是通过在有限土地上劳动力的进一步投人，边际收益下降，农业有增长而无发展。真正对乡村治理研究中“内卷化"界定产生直接影响的，则是美国学者杜赞奇。他在研究近代中国华北农村时提出了“国家政权（建设）内卷化”，意指单纯地依赖机构扩充而不是提高效率来完成资源提取目标，结果导致“经纪体制”的形成，国家政权建设失败。而针对近年来我国乡村治理领域出现的权力下沉现象，部分乡村治理研究者在调查基础上提出的“内卷化”，实际上是指在乡村治理的过程中，国家投人的资源越来越多，下沉的规则也越来越多，但乡村治理的实际效果却不甚理想，甚至走向反面。可以说，从概念史的角度看，“内卷化”一词不仅指称对象发生了变化，其内涵也发生了一定变化。
  那么，当学者诊断说“乡村治理陷人内卷化”时，他们的潜台词和开出的药方又是什么呢？稍加分析则可以发现，他们的潜台词无非是，当前我国的乡村治理不够理想，相关资源的投人很不划算，下沉的规则也不一定有效，至少离党和国家的政策目标有很大距离。相应的，他们开出的药方也就是，要反思权力下沉的范围和力度，尊重并保护基层治理力量的主体性，包括乡村两级政权组织在治理中的主体性，以及农民的主体性地位。不可否认，不管是这里的潜台词还是药方，都在某种程度上回应了乡村治理的部分现实。
  问题是，一方面，权力下沉是现代国家展开城乡基层治理的普遍趋势，是现代国家建设的普遍进程；在中国共产党领导的总体型社会，权力的全面下沉可能是无法阻挡的一个趋势，具有中国政治内在属性的规定性。因此，试图以权力下沉导致乡村治理绩效不理想或不划算来论证权力体系不应热衷于下沉，可能窄化了对权力下沉之意义的理解。另一方面，从乡村治理的复杂性来看，所谓乡村治理的“内卷化”，可能也不是一个笼而统之的必然趋势。不同类型的乡村基层空间，乡村治理的不同发展阶段，权力下沉所带来的治理后果也是不同的。以中国之大和农村之多样，找到权力下沉导致乡村治理“内卷化”的案例容易，找到权力下沉导致乡村治理绩效提高的例子也容易。同样，权力下沉与乡村治理的状况不佳也可能不存在直接或紧密的关联。之所以有这些区别，主要得看乡村社会自身的治理能力如何，权力下沉的具体运行方式如何，以及权力下沉中技术运用或规则实施的成本如何——可以想见，随着科学技术的进步，技术运用的成本可能是趋于下降的。退而言之，如果没有权力下沉，我国的乡村社会自己真的能治理好么？会不会更糟？在现有的政治体制之下，如果没有从中央到地方的各种规则和压力，乡村政权组织真的就能自主治理好乡村？再说，现在的权力下沉，更多地是强调资源的同步下沉以及党建的组织化作用的发挥，甚至强调主动提供相关的服务，这些举措至少导致了乡村治理的某种正向改变，虽然也有不那么理想的方面。当我们说“乡村治理内卷化了”时，我们是不是采用了一个不切实际的高标准？
  由此看来，试图用“内卷化”来判断当前我国乡村治理的基本状况，进而以“乡村治理内卷化”来反驳权力下沉，仍有值得进一步商榷的空间。
  三、再思乡村治理中的权力下沉问题
  如上所述，部分乡村治理研究者的诊断不能说错了，但显然不够严谨，更不够全面。面对乡村治理中的权力下沉现象，我们需要回到权力下沉的多重展开过程，追溯其不同的属性，并探究其更为复杂的治理后果，而不是仅仅局限于“内卷化”这一界定策略上。
  本文开头讲到了权力下沉的5个主要方面，从属性上进一步分析，可以发现，它们又主要属于如下几个不同的范畴。
  一是属于执政党加强领导权的范畴，体现的是执政党的方略和意志。这既包括执政权、领导权，也包括执政党介入具体治理过程的权力。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。在广大的乡村社会，党建都得到了前所未有的推进，并强调通过党建来带动乡村治理体系和治理能力的现代化。这主要是执政党出于加强执政地位，提高领导和治理能力的需要，具有首当其冲的政治性。
  二是属于现代国家建构的范畴。从大历史的视野看，近代以来开启的国家政权建设至今并未完全完成，国家对乡村的整合和再造也一直在路上。现代国家建构从内在属性上，要求政治权力实现对所有治理单元的介入和监管，并实现公共规则的普遍使用；当然，也包括在此过程中提升相关公民的参与度和认可度。如果这样来观察，就会发现，公共规则的普遍适用，相关观念符号和意识形态的表达，仍可放在现代国家建构的范畴内来看。而乡村治理中相关技术的运用，也具有国家政权进一步建构的属性。
  三是属于提高治理效能的范畴。不管是正式组织的扩张和密集，治理资源的向下分配，还是治理技术和治理手段的精密化，从其最主要的初衷看，都主要是基于现实挑战和问题导向，意图解决乡村治理中的基本问题，提高乡村治理的有效性。当然，这里的治理有效，不仅包括了控制、管理、引导的有效，也包括帮助和服务的有效。显然，有效性主要是就解决问题的效率和效果而言的。
  说到这里，可以看到，权力下沉的诸多表现具有不同的属性，因此其主要的后果也是多重的。或者说，对乡村治理而言，不同属性的权力下沉过程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我们需要放宽思考的视野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。
  首先，是党的领导在乡村基层空间得到了强化。执政党扎根基层、引领基层的能力得到前所未有的增强；同时，执政党推进了对乡村社会的再组织，政党重新吸纳了社会。现在如果你到乡村去调研，会发现乡村干部的工作重心往往都是党建，乡村社会方方面面的治理事务，也都可以看到基层党组织在领导或主持。而治理绩效比较好的村庄，其党建往往也是比较好的；反过来说，党建不那么理想的，村庄治理理想的则很少。就此而言，正是党建的加强和党的有效领导，才有力推进了乡村治理的现代化。
  其次，是国家权力在乡村基层空间得到了增强。国家对乡村社会的渗透性与影响力增强了，基础性国家权力增强了，国家可以直接面对治理人口和公民个体了。不管是公共规则的普遍适用，观念、符号和意识形态的表达，抑或是权力技术的普遍使用，国家权力在其所能触及的范围和深度上，都是之前国家所不能比拟的。在某个意义上，乡村社会已经在面对一个具有强大监管能力的国家了。国家拥有的信息搜集能力和信息处理能力都很强；基于治理有效，特别是社会秩序和安全感，国家权力运用所能得到的基层民众认同度也有一定增强。
  再次，是国家总体意义上的治理能力的提升。无可否认，因为治理资源向下沉，乡村基层社会有了解决具体问题、实现进一步发展的资源依托；而治理的精密化和技术运用，也使得治理的现代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特别是一些经济比较发达的乡村地区，其治理的现代化水平是非常惊人的，这里无疑需要巨量的资源投人。与此同时，我们也可以看到技术不断吸纳政治和治理的过程，政治和治理很多时候表现为技术的运用。
  最后，是乡村基层空间具体治理过程的多样性。不同类型的乡村基层空间，因为所能获得的资源类型和资源规模毕竟不一样，党政权力的介入力度和方式不同各地乡村的村庄类型和社会条件存在差异，其具体的治理过程一定是存在差别的，治理效果也是存在一定差异的。而这一点则需要结合具体的乡村治理案例来讨论，不能笼统定性。学界需要做的是从具体的乡村治理实践出发，呈现权力下沉的具体过程，再来评估权力下沉是否导致了乡村治理的内卷化，以及如何导致了乡村治理的内卷化，进而提出有效方案。
  总之，对一个正在经历快速城市化和现代化的农业大国而言，乡村基层空间全面而密集的权力下沉，早已是无法回避的治理现实和研究课题。对此，我们固然要适当反思单向突进和盲目自负的权力下沉趋向，但同样也要反思认为权力下沉就必然会导致乡村治理“内卷化”的思维定势和片面认知。更为重要的是，我们还需要放宽思考的视野，不仅仅从治理上分析问题，更要善于从政治上把握问题的本质；不仅仅从乡村治理本身，更要站在执政党和国家发展的高度来看待权力下沉这一复杂问题。毕竟，乡村治理体系和治理能力的现代化，不仅是国家治理现代化的基础性构成，更是受到整个国家发展的结构性规范。换言之，乡村治理的现代化，不仅要满足乡村社会发展的内在需要，也要满足当前和今后党和国家的政治需要。