蒋英州:乡村治理中的行为主体及其权力边界

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蒋英州（中共重庆市委党校教授、《探索》杂志社主任）

  从20世纪80年代以来，随着村民自治的逐步推行，乡村治理问题就成为国家关注的重要议题，同时也是学术界关注的重要问题。尤其是2000年前后因农业赋税、征地拆迁等问题产生了比较突出的干群冲突、农村群体性事件与农民越级上访事件，于：是部分学者从农村经济发展、村民自治与农村社会稳定的角度研究“乡村治理”。2003年时这种研究开始兴起。正如赵树凯在该年发表的文章中指出：农村面临治理危机，化解冲突是政府和民众共同关心的问题。到了2006年，新农村建设的提出和废止农业税，使乡村治理研究进人一个新的时间节点，而研究的重点也与这两个主题紧密相关。2013年11月习近平总书记考察湘西农村提出“精准扶贫”与党的十八届三中全提出“国家治理体系和治理能力现代化”之后，2014年又成为“乡村治理”研究的新时间节点，无论是广"度上还是深度上，乡村治理研究都进入一个新阶段。从报纸的新闻报道与宣传来看，“乡村治理”选题的兴起也是从2014年开始，此前极少出现。通过简要的学术研究回顾，可以发现乡村治理研究呈现出一个明显的特点，即国家与乡村社会的双重需要推动学术界对它的研究，同时也说明乡村社会治理中有很多问题需要我们研究，而研究这些问题需要注意到国家政治力量与乡村社会力量在乡村治理这个场域里的互动及其平衡。
  一、乡村治理参与主体的多元数量权衡
  在理解“治理”时我们一般强调多元参与或者多元共治，在社会治理领域，即为“共建共治共享的社会治理格局”。这种治理格局或者社会治理体系的主要内涵，也从“党委领导政府负责、社会协同、公众参与”发展为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障科技支撑”。党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这种内涵的变化，我们可以从中看到更多的主体参与到社会治理中来。就乡村社会而言，同样需要多元主体参与进来打造“共建共治共享"的乡村治理格局。但我们倡导“共建共治”或者“多元共治”时，在治理实践中是否会遇到“多元”到底是“几元”以及多元如何共治的困惑？前者涉及乡村治理的主体是谁，即治理的权力问题；后者涉及参与主体的权力行使，即在治理中的行为问题。
  如果是“多元”，那么其数量边界又在哪里？表面上看这不是问题或者不成其为问题，因为三个以上即为“多”，讲多元治理并不是一定要指出哪些主体才有资格参与乡村治理。而且从分类来看，乡村治理中涉及的参与主体至少包括党委与政府代表的国家政治力量，群团组织和社会志愿组织代表的社会力量，国有企业与民营企业代表的经济力量，和村民自治自助性组织与村民个体代表的乡村力量。个别情况下甚至包括国外的个人与非政府组织，乃至国际组织。但“多元”如果是泛指，那么我们如何去有效地、有针对性地动员或者要求哪些主体参与乡村治理？如果没有一个比较明确的主体数量及其权力边界来规范治理行为，则有可能导致治理的无序或者治理成本的虚耗。在扶贫开发甚至精准扶贫中都曾出现多元主体参与导致农村“负荷过大”的问题，一哄而至，一哄而上，使财政资源与社会资源的有效配置及其利用率下降。在治理上我们常常所说的“九龙治水”甚至“十龙治水”，就在于参与主体过多而导致治理趋于低效甚至无效。一些扶贫项目制在流程中出现“空转”及其损耗，也同样是参与主体过多所致。
  因而我们在乡村治理中谈论“共建共治”或者“多元共治”时，可能需要有两种思维。一是针对不同区位的乡村，除了农民这个主体外，参与治理的主体的数量可能应该是有区别的。在合理界定参与主体的“元”上有所区别，才有利于落实治理主体的责任与效率，才有利于被调动起来的资源得到合理有效的利用。在这个问题，我们是否有必要像研究政府绩效、政府创新那样量化研究多元主体参与乡村治理的绩效？而在这方面，新农村建设或者精准扶贫的大量实践，为我们对参与主体的多元边界及其绩效进行量化研究与比较研究提供了丰富的生动案例。二是在这个意义讲，我们与其说“多元共治”“共建共治”，还不如明确地称为“一体多元共治”这里的“一体”在不同语境中指两种行为体：基层党委（政府）与农民。
  从国家政治意志的场景来看，基层党委作为“一体多元共治”中的这“一体”，在乡村治理中发挥核心的领导作用与组织作用，确保乡村治理贯彻落实国家意志（中央政策），而基层政府则负责执行。这种“一体”带来的明确性就是权力的确定性，即党委政府在乡村治理中的权力与责任及其行为边界。其实“党委领导、政府负责民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理格局，在一定程度上已经明确表明了6种类型的参与主体的权力边界与权力责任（民主协商，可能更多的是指治理中的主要方法）。这个原则体现了党的全面领导，同时也代表了国家意志——希望乡村治理达到什么样的图景。这种国家意志又通过中央政府的决策与政策及其地方政府的具体执行来表达与实现。但是，这种格局中参与主体的力量与资源在复杂配置中如何做到有效，可能还值得深入研究。
  从乡村社会意志的场景来看，“一体多元共治”中的这“一体”是指农民，因为他们是乡村治理中的最大群体，乡村治理的场域也是他们日常生产生活的场域，因此他们理应是乡村治理行为中的主要力量。对乡村治理或乡村振兴而言，他们的渴求最强烈，体会最深，认识也最深。然而精准扶贫也好，还是乡村振兴也好，乡村治理中的最大难题可能恰恰是如何认识与如何对待这“一体”的主体性。正是在这个难题上，政界学界都存在认识分歧，但部分学者仍然提出“找回农民的主体性”的主张。
  二、乡村治理参与主体的权力边界考量
  乡村治理中存在“一体多元"的数量边界，也就存在参与主体各自在乡村治理中不同的功能及其作用。这种功能及其作用通过它们在乡村治理中的具体行为体现出来。为了更有效地推进乡村治理，也就有必要界定各种参与主体的权力边界。那么，党委政府代表的公共权力作为其中最主要的一种参与主体，其权力或者行为边界在何处？这可能需要我们认真总结扶贫攻坚中的经验与教训。扶贫攻坚尤其是精准扶贫，我们党委政府的行为（包括建立的各种制度机制）有许多成功的地方取得的成效也是有目共睹的，因而有许多值得经验总结与理论提炼的方面。这应该包括党委（党组织）和政府需要干什么和如何干好的经验总结；也包括其中的教训，哪些是不需要或者不适合党委政府干的事情，党委政府具体行为的手段与方法如何在乡村治理及其乡村振兴中加以改进。
  我们常常可以看到一些个案，即为了完成扶贫脱贫任务或者也有可能是为了应付扶贫检查或验收，基层党委政府及其派驻的扶贫干部干了应属于扶贫对象自己应该干的事。我们常常说的或者批评的“干部在干，群众在看”的现象和扶贫对象的“等靠要”现象，是不是在一定程度上反映出我们党委政府干了可以不干甚至不能代干的事情？换句话说，党委政府在“多干”的时候其余参与主体尤其是农民主体也就可能相应地在“少干”。这二者之间好像存在一种张力在此消彼长，即党委政府代表的公共权力在自主扩展的同时农民的义务意识好像在缩退而权利意识在明显增长。这在增加党委政府工作量与工作压力的同时，也不利于乡村社会力量尤其是农民的自主性增长。但另一方面我们也需要看到，当党委政府代表的公共权力在收缩权力边界时乡村社会的非正常性组织就可能出现并扩张权力边界。
  党委政府在乡村治理以及乡村振兴中不可能包打天下，因而合理界定自己的权力边界，懂得如何发动群众和放手群众自己去干事创业。从我们对部分农村的调查来看，乡村振兴中最主要的需求主要还是水、电、气路、讯（通讯与互联网）等公共基础设施，以及农村垃圾收集与处理、农村文娱活动场所建设，还有就是一直以来急需的教育医疗设施和农村公共治安。因此，党委政府在乡村治理及其乡村振兴中的权力边界应主要集中在公共设施、公共服务与公共秩序这“三公”方面，把其他的治理与振兴任务交给农民和社会组织与企业去完成。
  乡村振兴也好，乡村治理也好，一方面迫切需要农民主体意识的激发与唤起。当农民自身的主体意识激发后乡村振兴或者乡村治理的速度会更快、效果会更好。另一方面，在乡村这个文化场域里，农民的文化观念与生活方式的变迁是一个比较慢的过程。农村生产方式的变迁比较快，可能主要得益于生产技术进步，也与农村有效劳动力数量供给不足有很大关系。因而乡村社会出现了一种很有意思的现象，即生产方式的进步与文化观念和生活方式的进步并不同步，因而乡村振兴以及乡村治理都不能求快。如果能在慢中出现整体性进步，这才有可能达到乡村振兴或者乡村治理的比较理想的目标。乡村治理基本上不可能以理想主义或者浪漫主义的激进思维或者激情及其行为去实现目标。在传统与现代过渡中乡村社会呈现的二元特质共存及其复杂表象，需要我们来自城市的多元参与主体重视这一点，不然开出的“乡村治理良方”可能无法“对症下药”而无效。
  与此同时，乡村的千差万别也决定了乡村振兴或者乡村治理没有一个模式可以照搬复制。党委政府或者社会组织或者科研机构在做乡村治理或者乡村振兴的发展规划时，最好不要随意“越权”——越过农民的大多数意愿与乡村社会的发展诉求。因而还是回到这个主题上，即党委政府在乡村治理中到底应该怎样有效行使权力去做应该做并能做好的事情。这种“有效”不是党委政府的主观判断，而应围绕农民农村农业中的实际需求为核心多做调查研究，多了解乡村的实际情况。这一点也需要各种社会组织在参与乡村治理时做到。只有切实了解乡村的真实情况，尊重村民意愿，采用协商的方法，来做好规划。尤其是实施项目制的时候，才可能更好地将国家政治意志与乡村社会意志有效平衡起来，实现二者的有机合一。在这个意义上，我们才可以说各个乡村治理或者乡村振兴的参与主体的权力行为是“有效的”。
  三、乡村治理中农民的主体作用发挥
  乡村治理参与主体的权力行为边界是“有效"，这或许抽象，也或许难以把握。那么，如何做到合理有效？我们可以看到，一些精准扶贫与乡村振兴项目制下的农村公共工程建设花费巨大而收效甚微，以及一些工程建设中种种偷工减料现象，在造成国家财政资金与社会资源浪费的同时村民也不满意，诸如此类的现象和一些政策的错位，一个主要原因可能在于缺乏对乡村、对农民踏实认真的调查研究，以及决策的民主度不够。因此，参与乡村治理或者乡村振兴的多元主体无一例外地需要将眼光投向乡村的真实景象。
  党委政府与社会组织在参与乡村治理中的数量边界与权力边界在何处，虽然不能给出一个明确的答案，因为中国乡村的差别实在太大，但有一点可以明确的是，乡村治理中农民以外的行为主体需要真正地了解乡村、了解农民的意愿，在切实了解的基础上再采取治理行为。然而正是不想、不愿不能了解乡村治理的真实意景，因而即使是那些基层党委政府打造出来的“美丽乡村”都未必是农民的真实心愿，或者获得农民的真实好感。在我们的调查访谈中，某一乡村振兴（精准扶贫）的示范村尽管经济发展迅速、村容村貌良好，然而农民依然抱怨当地党委政府在事关乡村的重要决策上不听农民的意见建议，农民监督更谈不上，造成大量的财政资金与集体资产低效使用。因而一个农民党员直接说党委政府需要“听听农民的声音”。我们常常问，为什么一些好的政策被念歪、干部吃力不讨好，在很大程度可能就在于乡村治理缺乏作为最大的行为主体的农民参与。乡村治理中公共服务的缺位公共决策的错位，其主要原因可能既有公共权力的越位，更有农民主体性地位的缺失。
  因而乡村治理中多元行为主体的数量边界及其权力边界与农民的主体性是否彰显又紧密联系在一起。如果农民的治理主体性地位与作用被充分地激发出来，一是乡村治理要不了那么多“元”，几个关键的“元"（党委、政府、农民）就可能治理好；二是党委政府等多元主体没有那么累，即权力的边界没有那么宽，行为没有那么复杂。正如一位年老退休的村党支部书记所说：党委政府把农村“水电气路讯"解决好了，农民就知道该干什么。农民这个最大的乡村治理主体，比我们党委政府、社会组织、企业以及学术研究者，可能更懂乡村的实际情况与诉求，以及乡村治理之道。在精准扶贫与乡村振兴等乡村治理政策的党委政府宣传与感召下，大多数甚至绝大多数农民对乡村治理有着强烈的渴求。他们在社会主义市场经济发展与法治社会建设中锻炼了30多年，要相信他们的智慧。当然，基层党委政府司法等部门在“普法”与政策、党的指导思想宣传时，也需要让农民明白自己的义务与权利分别是什么。这一点尤其需要反映在村规民约中，既要让农民清楚在乡村治理中的作用与权力边界，也需要让他们明白在政策与法律的框架下参与治理。但在很大程度上可以说，他们不是乡村治理的“学生”，而是其余主体包括基层党委政府的“老师”。因而乡村治理的决策与行为需要从封闭走向开放，让更多的农民参与决策、执行、监督、协商，真正尊重他们的主体意愿，从而在乡村治理中实现国家政治意志与乡村社会意志的有效融合，切实有效地推进乡村治理及其乡村振兴。