赵敬丹 李志明：大数据时代乡村治理的现代化转型

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赵敬丹（沈阳师范大学管理学院副教授）李志明(中共中央党校（国家行政学院）副教授)

  一、引论：当前乡村治理面临的形势与问题
  乡村治理是国家治理的基础和重点。近年来，中央连续出台有关农村问题的“一号文件”，并采取一系列措施诸如实施脱贫攻坚、乡村振兴战略等来改善乡村治理，我国乡村治理水平、村民生活水平得以不断提升。但是，当前我国乡村治理还面临不少难题，例如，传统的集权化和行政化倾向依然存在，村民对于乡村治理的参与仍然不足，治理决策科学性还有待提高等，具体表现在：
  一是乡村公共权力结构形态呈现出集权化和行政化倾向。多年来，我国在贴近基层和乡村的公共权力结构——县（市）、乡镇与村级之间权力关系方面形成了“压力型”的行政关系。[1]在这种关系结构中，位于更高一级权力层级的党委政府，依靠人事、财政、决策和具体行政事务等，在传统乡村管理中居于中心地位：在县（区）级党委政府的领导下，乡镇党委政府除了借助其政治权威、行政权力和资源优势直接开展社会管理、提供公共服务外，还具体指导村党支部、村民自治组织开展乡村事务自治管理，而企事业单位、社会组织等其他社会主体则被排除在管理体系之外。同时，由于村级组织承载着基层社会治理和公共服务落地的千头万绪，人员少、经费少，工作量却大得惊人，正所谓“上面千条线、下面一根针”，村干部疲于应付乡镇党委政府安排的各种行政事务。村级组织行政化趋势日益明显，抽不出太多时间组织村民开展自治，也没有太多精力真正用于服务村民。
  二是村民参与乡村治理积极性不足。目前，在乡村治理中，与村民日益觉醒的权利意识和参与要求相比，现有的公民参与机制、利益表达机制供给明显不足，村民在乡村治理中的积极性不足、参与率不高。具体来说，在有关村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等“四个民主”中，规范性制度供给以及村民参与呈现出依次递减的特征。由于有正式的程序设计以及乡镇党委政府的直接指导，民主选举的制度化运行程度最高、村民的参与率也相对较高，而在具体村务实际管理中，民主决策和民主管理比民主监督的运行机制要更规范、村民的参与率也要明显更高，在运行制度规范性以及村民参与率处于最末位的民主监督则有被虚化的风险。
  三是乡村治理决策的科学性、有效性亟待提升。在传统乡村管理中，主要决策模式是乡村干部基于过往管理经验进行决策、辅以少量小样本的农村调研数据来决策。这种基于经验的决策模式，不仅将降低决策的针对性、科学性和有效性，而且难以适应日益纷繁复杂的乡村治理和公共服务的需要。同时，在传统乡村管理中，对于过程中出现的各类问题往往采取“头痛医头、脚痛医脚”式的事后处置，不仅容易陷入被动、疲于应付的状态，实际治理效能也不高。
  二、大数据助推乡村治理的范式转变
  当前，我们正处在一个前所未有的大数据时代。大数据技术以及基于大数据技术所开展的现代化治理方式，正在被广泛运用于国家治理体系中并深刻改变着国家治理能力的形成路径[2]。强调：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”这一重要论述，为我们指明了推进国家治理体系和治理能力现代化的技术路径，为运用大数据技术创新乡村治理模式、提升乡村治理现代化能力和水平提供了方向指引。
  近年来，在大数据语境下探讨乡村治理创新问题逐渐成为学术研究热点。在已有研究中，学者们探究了大数据嵌入乡村治理创新的路径、大数据在乡村治理中的应用[9]、大数据环境下智慧农村的推进机制等。笔者拟以大数据嵌入乡村治理创新的作用机理作为切入点，探讨乡村治理中大数据技术应用的现实困境与可行路径。
  总的来说，大数据在乡村治理领域内的应用，实质上是利用大数据技术对乡村公共事务的相关信息进行采集和批量管理，及时挖掘有效信息，精准预测治理问题，促使乡镇党委政府科学决策，高效回应村民的实际诉求。因此，大数据技术嵌入乡村治理，将全面介入乡村公共事务的需求表达、信息挖掘、协同治理、评价反馈等全流程。具体而言，大数据嵌入乡村治理创新、促进治理范式现代化转型的作用机理包括以下几个方面：
（一）提升治理主体的协同性：从党政主导转向一核多元
  大数据技术的介入，可以在打破数据壁垒和体制壁垒的基础上，促成一核多元的乡村治理格局：一方面，整合组织、宣传、统战、经济、教育、科技、文化、卫生、医疗、体育、农业、林业、畜牧、商务、水利、环境保护等部门的公共数据资源，并使之与企事业单位、社会组织、乡村精英所掌握的数据链接和融合，形成共享的大数据资源；另一方面，不断缩小党委政府与其他各类主体之间的信息差和能力差，增强企事业单位、社会组织、乡村精英等参与乡村治理的意识和能力，拓宽村民参与乡村治理的渠道，促使多元主体更加深入地参与并监督乡村公共事务，形成党委领导下的一核多元、协同共治的乡村治理网络，实现治理主体从党政主导到一核多元转变，并使得各个乡村治理主体之间的地位更趋于平等、关系更趋于合作。
（二）提升过程决策的科学性：从基于经验转向基于数据
  大数据技术的介入，将支撑并加快乡村治理决策从基于经验向基于数据的现代化转型。一方面，大数据技术能够快速、高效地收集分散的有关基层民主、农村教育、养老保障、医疗保障、民政事务、人口流动、基础设施建设、公共危机治理、环境监测、扶贫开发以及社会治安等方面的全样本数据，避免传统抽样调查和随机调研中存在的样本量小、数据掌握较为片面等问题，为乡村治理决策提供数据支撑；另一方面，大数据技术能够对收集的全样本数据进行快速、高效的相关性分析，得到处理结果和价值信息，挖掘数据及背后事物之间的内在关系，从而探明乡村公共事务背后的客观规律，为乡村治理决策提供技术支撑。
（三）提升问题应对的有效性：从事后治理转向源头治理
  大数据技术具有“预测”功能，可发现数据变化映射出的社会事实趋向，帮助乡村治理从被动的事后应对转变到主动的事前防控和事中处置，实现乡村治理的关口前移以及动态管理：
  一方面，通过数据分析，及时掌握农民对乡村治理的真实需求，为各个治理主体的精准治理和精准服务提供科学指引，甚至能够根据服务对象的不同提供个性化、针对性服务，从源头上减少矛盾纠纷的产生；另一方面，通过数据分析，提前研判和发现乡村治理中存在的问题和隐患以及未来可能兑现的各种治理风险，帮助各个治理主体针对性地制定防范和化解方案，在事前将矛盾纠纷扼杀在萌芽状态，在事中也能够按照既定处置预案调配资源从容应对、迅速将矛盾纠纷的破坏性降至最低。
  三、大数据嵌入乡村治理创新的现实实“堵点”
  由于我国农村地区大数据观念浸润较少、基础设施相对落后，这使得乡村借助大数据技术实现治理现代化转型存在不少现实“堵点”，亟需面对和解决。
（一）乡村信息基础设施“底子薄”
  大数据技术的广泛应用，离不开互联网的支持。当前，随着国家信息化和脱贫攻坚工作的深入推进，农村地区、贫困地区信息基础设施建设进一步加强。根据国家统计局农村住户调查、居民收支与生活状况调查，截至2018年末，贫困地区通宽带的自然村比重达到81.9%。同时，我国农村地区特别是西部偏远地区信息基础设施的“家底”还是不甚丰厚，光纤网络、4G网络等信息基础设施还未实现全覆盖、村村通，偏远地区通讯网络信号较弱，信息进村入户的任务相当艰巨。乡村信息基础设施薄弱，对大数据的生产和采集造成了不良影响，进而影响了后续的数据分析以及大数据在乡村治理中的应用。
（二）数据传输和共享过程中存在“中梗阻”
  在当前的乡村治理格局中，乡（镇）、村两级具体负责的社会管理和公共服务事项日益繁巨，生产的原始数据也不断增多，亟须与县（市、区）、市（地）等上级治理主体进行信息交互。但是，由于缺乏相应的信息交换平台，导致乡村治理实践中的各种信息传输和共享不及时，造成信息误差，不便于信息共享。与此同时，当前乡村治理对各类来源广泛、交叉复杂的信息简单堆砌多、精细加工少，对数据资源的挖掘和整合管理不够，党委政府内部不同部门间的“信息孤岛”以及治理主体间的“数据壁垒”现象较为普遍，数据质量和可用性有待提高。在乡村治理实践中，各类数据向地方党委政府单向传输的情形居多，并未在各个治理主体间真正实现多向传输和相互共享，一定程度上造成乡村治理主体间的隔阂，降低了应对突发事件的反应速度和处置效率。此外，当前乡村治理中还存在数据采集标准不一、录入不规范、更新不及时等问题，限制了乡村治理数据的传输和共享。
（三）乡村大数据意识和人才存在“大短板”
  各个乡村治理主体的大数据意识淡薄是制约大数据嵌入乡村治理创新的重要因素。“数据就是数字”“信息应用是信息部门负责的事”等错误认识比较盛行。大数据人才短缺是制约大数据嵌入乡村治理创新的另一个重要因素。由于缺乏充足的产业支撑，当前我国农村数据处理人才、信息服务人才等大数据专门人才总体短缺。不仅如此，部分选择在农村就业的大数据专门人才，往往由于工资待遇低、工作经费少、生活质量不高等原因，选择离开农村去往城市寻求更好的发展，使得大数据专门人才难以长期稳定在农村服务，不利于大数据技术在乡村治理中的应用。
（四）乡村大数据应用技术支撑“不牢靠”
  大数据嵌入乡村治理创新离不开大数据、物联网和云平台等方面的技术支撑，特别是需要用到数据采集、数据管理、数据共享、数据分析、数据应用、数据安全等全过程大数据技术，将隐藏在海量数据中的价值信息挖掘出来并将其应用到乡村治理实践中。在我国，除了在部分大型互联网企业商业运营和大型城市治理实践中对全过程大数据技术有投入、有研发、有应用，农村地区在大数据技术研发、应用等方面还是比较落后的。
  四、大数据嵌入乡村治理创新的路径
（一）树立数据治理理念、建设大数据人才队伍，夯实大数据嵌入乡村治理创新的“软件基础”
  大数据嵌入乡村治理创新，首先要解决的是治理主体方面存在的问题，即需要帮助各类乡村治理主体树立数据治理理念，同时建立乡村大数据人才队伍，为实现数据治理提供智力支撑。
  第一，树立数据治理理念，夯实多元协同共治的意识和能力基础。首先，改变基层党委政府以往在大数据技术应用方面的错误认知，树立“用大数据开展服务、用大数据进行决策、用大数据搞治理创新”的治理理念，着重促进数据开放和数据共享。一是要整合所有涉农数据，统筹建立涵盖组织宣传、扶贫开发、社会保障、综合治安、人口流动、土地管理、环境监测等各类信息的数据开放平台，分阶段有次序地推进乡村公共数据信息开放。二是促进党委政府部门间以及党委政府与其他治理主体间的数据互通、信息共享。从党委政府各部门之间的内部数据实现共享开始，逐步实现党委政府与其他治理主体之间的数据共享平台实现共享。
  其次，帮助乡村治理中其他多元主体树立数据治理意识、提升数据治理能力。通过与当地或邻近地区的高等学校、科研院所、职业培训机构等开展合作，利用专题讲座、课程培训、远程教育等多种形式，开展数据治理理念及能力专项培训，辅之以日常的宣传教育，逐步培养和提升“村三委”（党支部、村委会、监委会）、企事业单位、社会组织、乡村精英以及普通村民数据治理理念和能力，奠定乡村数据治理的基础。
  第二，建设大数据人才队伍，强化多元协同共治的人才保障。首先，市、县两级党委政府要做好行政区划内乡村治理大数据人才队伍建设的整体规划，制定科学的人才选用机制，优化人才引进政策，构建多层次的大数据人才选拔培养体系，建设多层次的大数据人才队伍。其次，加大大数据产业的资金投入力度，通过政策倾斜支持和培育乡村大数据产业发展，通过产业涵养乡村大数据人才队伍，吸引更多优秀的青年人才投入到乡村振兴中，解决人才流失问题，打破大数据嵌入乡村治理的人才瓶颈。
（二）加强乡村信息基础设施建设，构筑大数据嵌入乡村治理创新的“硬件保障”
  数据的生产、传输、共享及应用都离不开信息基础设施，在“软件基础”具备后，还需加强乡村信息基础设施建设这一“硬件保障”。首先，大力推进农村信息基础设施建设。支持农村及偏远地区光纤建设和4G网络覆盖，做好乡村信息化建设的基础性保障。其次，加大对农村高速宽带网络建设资金投入，提升宽带服务质量、降低资费水平，让村民感受到便捷的网络服务给生产生活带来的改变；以发展农村电子商务为切入点，通过电子商务基础设施建设带动信息基础设施协同发展，同时推进物联网、云计算、移动互联等现代信息技术和农业智能装备在农业生产经营以及乡村治理领域的应用，使信息化成果遍及乡村。
（三）构建乡村治理大数据云平台，强化大数据嵌入乡村治理创新的“技术支撑”
  大数据嵌入乡村治理创新，还需要搭建各个治理主体之间信息传递的桥梁，即构建面向农村的综合信息服务平台，打破、消除主体间的“信息孤岛”和“数据壁垒”，为大数据技术在乡村治理中的广泛应用提供技术支持。
  搭建大数据云平台，构建“虚拟乡村”。首先，建立农村综合信息服务平台，通过设置网上“办事大厅”“本地服务”等便民服务栏目，为村民提供政务服务、公益服务、便民服务、电商服务、培训体验服务等，实现一个平台办百样事。其次，建立民意信息收集平台，设置如“领导信箱”“法律服务”等栏目，让村民反映乡村公共事务、私人事务中存在的各种问题，以便基层党委政府、“村三委”等主体及时收集、积极回应村民诉求。再次，构建民意舆情分析平台，利用大数据技术对数据资源进行深度挖掘，开展乡村舆情监测分析，做好预警决策与应急处置。最后，构建群众监督平台，设置“村务公开”等栏目，促进基层政权、党务村务公开，让村民对涉及切身利益的各类乡村事务享有知情权。
  促进数据融合，消弭“数字鸿沟”。首先，在乡村推广政务App应用、移动互联网的使用，优化用户体验，加强对乡村各类公共信息的精准采集、录入，促进数据的整合与共享。其次，以数据集中和共享为途径，完善信息收集、处置、反馈工作机制和联动机制，推动数据与治理的深度融合，打破数据孤岛、消弭数字鸿沟，强化乡村数据资源互联互通，实现数据治理共建共享。
（四）建立新型数据决策模式，提升乡村治理问题应对能力
  数据决策要求运用大数据、云计算、物联网、人工智能等挖掘乡村治理数据资源中蕴含的社会经济价值，预测乡村公共事务的发展演变，提升治理主体的决策能力和应变能力，实现过程决策和应急处置由“经验”向“数据”的转变。
  具体来说，一是以各个治理主体以及数据终端采集到的全样本数据为基础，运用现代信息技术进行有效分析，精准把握海量数据之间的相关性及其对乡村治理的应用价值，帮助各个治理主体做出针对性决策。二是通过高效的数据挖掘与分析，准确感知乡村治理中存在的各种风险点以及隐患，帮助治理主体提前预判、研究应对举措，提升基层党委政府和“村三委”的治理风险预警以及应急处置能力，将乡村公共事务中风险及其损害控制在最小范围。三是运用大数据技术促进党务、政务、村务公开，帮助各个治理主体实现有效的相互监督，并基于数据包含的信息以及各方反馈的意见，及时调整决策、纠正决策偏差，促使乡村治理决策科学化。
  结论
  随着大数据时代的到来，传统乡村治理方式已经跟不上时代的要求。未来，要充分发挥现代科技的力量，将大数据技术引入其中，促成治理方式全面革新，提升治理主体的协同性、过程决策的科学性以及问题应对的有效性，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、智能高效的科技支撑机制，提升乡村治理的智能化水平，将“复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”。这既是党的十九届四中全会对于坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出的明确要求，也是新时代乡村治理形势发展的客观需要。（来源：中共中央党校(国家行政学院)学报）