陈文胜:补齐“三农”短板决胜全面小康

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陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员）

  2020年是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，全面建成小康社会和“十三五”规划的目标实现之年，布局“十四五”工作、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的谋划之年。在疫情突如其来的背景下，习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示强调，统筹抓好决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的重点任务，把农业基础打得更牢，把“三农”领域短板补得更实，为打赢疫情防控阻击战、实现全年经济社会发展目标任务提供有力支撑。对于湖南这样的农业大省来说，做好2020年的“三农”工作成为决胜全面小康的重中之重。
  补齐“三农”短板的现实挑战
  湖南脱贫攻坚已取得关键性进展，现代农业快速发展，乡村建设扎实推进，农业农村保持了平稳健康发展的良好势头，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，但也要看到所面临的三大现实挑战。
  农业仍然面临供大于求与供不应求并存的挑战。近年来，湖南根据人多地少、小农大省的省情，以精细农业为取向推进农业供给侧结构性改革，在农业高质量发展上迈出了新步伐，不少地方的特色农产品无论是内在品质还是外形包装都发生了根本性的变化。作为粮猪大省，如南县的稻虾米、道县的富硒大米、华容县的华容稻，以及宁乡花猪、武冈铜鹅等，价格远远高于普通品种的数倍，高质量农产品出现了供不应求的新局面。但也仍然存在着农产品同质化竞争、低端产品去产能难等突出问题。如多地推广种植黄桃，同质化竞争导致黄桃供大于求而价格大幅度下降；洞庭湖区推广小龙虾养殖，一年产量就增加三倍多，很快从供不应求转变为供大于求，价格快速下滑；湘北、湘西南品质好的冰糖橙供不应求与老品种的柑橘滞销并存；以南县、道县、华容县为代表的优质大米供不应求与普通大米滞销并存。既有江永县这样以“香柚、香芋、香姜、香米、香菇”而远近闻名的特色农产品地理标志县，也有不少仍然为粗放经营而名不见经传的农产品“大路货”县。同时，农产品优质不能优价的问题也比较突出。由于品牌优势不明显、销售渠道不畅、冷链物流设施缺乏等问题，大量应季优质农产品集中上市时，难以实现优价，尤其是瓜果与蔬菜更为明显。如何进一步凸显精细农业特色，深入推进农业供给侧结构性改革，是一个巨大挑战。受疫情影响，一方面农产品滞销积压也打乱了农业生产计划，春耕推迟，畜禽无法及时补栏，生产经营者信心受打击，影响到我省后期部分农产品供给；而另一方面造成销地的消费农产品短缺而价格暴涨，城镇买难问题十分突出。
  农村基本公共供给面临由特惠向普惠转变的挑战。近年来，政府以特惠政策不断加大对贫困地区农村基础设施与基本公共服务、基本社会保障的财政投入，贫困地区农村生产生活条件显著改善。但调研发现，不少非贫困地区农村也突出存在着基础设施、就医、就学、养老、饮水等薄弱环节，是全面建成小康社会尚未完成的硬任务。公共财政对农村投入由特惠向普惠转型，既是非贫困地区广大干部群众的期待，也是补上全面小康短板的客观要求。但对农村的基本公共供给由特惠向普惠转型将使湖南财政支出面临巨大压力，如何处理好特惠与普惠的关系，以有限的财力既巩固点上的脱贫攻坚成果，又确保补齐面上的全面小康短板，无疑是一个巨大挑战。受疫情影响，各地既定的农村基础设施项目普遍开工不足，而疫情对地方财政收入造成的重大影响，无疑会对后续农村基础设施补短板的项目建设形成更大压力。
  农民增收面临经济环境变化导致多重压力叠加的挑战。当前全球经济形势复杂，我国经济下行压力加大，城镇就业压力日趋凸显。作为农村劳动力转移大省，一方面，返乡人数在不断增加，表明作为农民收入增长主要来源的工资性收入面临前所未有的压力。另一方面，农业生产效益呈下滑态势，农民的资产缺乏转化为资本的有效途径，市场不稳定加剧了乡村创业的风险，支撑农民增收的传统动能在走弱，新的动能尚未形成，表明农民经营性收入、财产性收入、转移性收入面临不确定性的多重压力，增收形势极为严峻。据省统计局统计，2019年前三季度，湖南农村人均收入为10791元，居全国第16位，在中部六省中居第3位，增速居全国第18位，在中部六省中居第4位，这与湖南经济总量在全国、中部的排名很不相称，如何确保农民持续增收是一个巨大挑战。受疫情影响，本省和外省许多企业目前还未开工或开工不足，劳动力返岗就业受阻，后遗症可能会持续到整个上半年。2019年我省农村劳动力转移就业总规模达1778.7万人，其中有1233.9万农民工外出从业，工资性收入占到农村居民人均可支配收入的41%，使我省农民增收问题更加突出。
  补齐“三农”短板的战略重点
  根据中央农村工作会议的部署，2020年农业农村工作最重大的任务是打赢脱贫攻坚战、补齐全面小康的“三农”短板。结合湖南实际推进“三农”工作，必须围绕补短板、保供给、促增收、强动力这条主线，以促进农业高质量发展和农民持续增收为着力点，多途径释放改革红利，全面激发农民主体的积极性和基层的创造性，确保农村同步全面建成小康社会。
对标对表“六覆盖”的农村公共供给“补短板”。省委经济工作会议明确要求，要以“全面小康决胜年”为抓手，推动努力实现“一脱贫三促进六覆盖”。而其中“六覆盖”的农村义务教育、社会保障、农村安全饮水、基层公共服务（一门式）、农村危房改造、农村通组道路是“补短板”的核心内容。可以说，包括农村基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的民生短板，既是打赢脱贫攻坚战所需要突破的最后堡垒，也是决胜全面小康的工作难点与战略重点。核心是按照乡村振兴战略的要求破除城乡二元结构，推进全面巩固脱贫攻坚成果的特惠性帮扶工作，与面向“解决相对贫困”问题的普惠性民生工程相衔接，将提高贫困人口生活水平纳入到补齐区域教育、医疗、就业、养老、饮水安全、基础设施建设、公共服务等民生短板的进程中，建立巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴相衔接的新格局。
  突出市场导向发展精细农业“保供给”。湖南作为鱼米之乡，主要农产品生产不是问题，如何提高农产品效益、激发农业经营主体生产经营积极性才是“保供给”的关键问题。如华容县吉娃米业的优质大米可以卖到34.5元一斤且供不应求，而普通大米只有2.5元一斤，公司收购农民的优质稻每百斤220元，比政府收购价的126元高出94元，农民种粮的积极性无需政府发动就很高，订单面积已达30万亩。因此，“保供给”要突出在解决农产品同质竞争与低端农产品供大于求的两大难题上下功夫，以精细农业为取向，进一步明确洞庭湖生态农业经济区、长株潭都市农业区、湘南特色农业区、大湘西生态保护与休闲旅游农业区四大区域功能定位，立足农业自然资源与市场需求，在建立区域农产品品牌目录制度框架下形成各区域农业产业布局的正面清单与负面清单，错位发展具有鲜明地域特色的优质产品，推动实现农产品数量、质量、价值量“三量齐升”，加快形成保供给的长效机制。
  着力县域经济发展增加农民就地就业机会“促增收”。促进农民增收是首要的民生问题，以县域经济为主导增加就地就业机会是宏观经济下行背景下促进湖南农民增收的重要途径。如经济强县长沙县、农业大县祁阳县、脱贫摘帽县武冈市与江永县推动县域经济逆势增长，农村劳动力就业机会增多，近三年农村居民人均可支配收入增速均超过全省平均水平。因此，随着脱贫攻坚战进入尾声，要加大对县域尤其是脱贫摘帽县整体发展的支持，在脱贫摘帽县的产业转型升级方面，产业园区、信息物流平台、科技创新平台等平台建设方面，给予更大力度的政策扶持，要结合“十四五”规划编制，指导和支持脱贫摘帽县谋划一批重点基础设施建设项目和重大产业发展项目。各县市区要在县域经济发展上下足功夫，按照省委的要求坚持以创新为引领、以产业项目建设为重点，促进更多资源要素向实体经济集聚，大力发展乡村富民产业，推动县域经济高质量发展，为城乡融合发展奠定基础，为农民持续增收提供支撑。
  推进财政支农、农地制度、农业管理改革“强动力”。只有多途径释放改革红利，才能形成四两拨千斤的强大动力。一是在财政支农上，把推进县级涉农资金统筹整合制度常态化，作为推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的关键之举；把支农惠农的财政投入重点向占全省农业经营主体98%以上的小农户倾斜，作为破解农民收入长期低于全国平均水平的强农之举；把推进产业发展规划由自上而下向自下而上转变，作为破解财政支农供需不匹配的长效之举。二是在农地制度上，进一步探索集体经营性建设用地入市、点状供地、城乡建设用地增减挂钩、设施农用地等方面的新政策，加强对现代农业发展、特色小镇建设、乡村基础设施建设的用地支持，盘活农村土地资源，促进资源资本化。三是在农业管理上，以农业供给侧结构性改革为主线，强化农业发展的生态规律要求，突出将具有品质与市场竞争力的区域品牌作为完善乡村产业发展规划战略的重点与政府资金项目落地的依据，加快建立精细农业发展的考核体系，实现农业发展由“以量取胜”的低端路线向“高品质、高附加值、高盈利”的品牌路线跨越，形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的农业发展机制。
  补齐“三农”短板的基本建议
  全面打赢脱贫攻坚战、补齐全面小康“三农”短板的时间要求很紧，必须对照中央全面小康的要求认真查找短板，按照省委“六覆盖”的战略举措，坚持问题导向、目标导向、结果导向，集中力量决胜全面小康。
  提升农业设施装备的现代化水平。湖南特色农产品丰富，但农产品效益与竞争力难提升，一个重要的短板是农业现代装备滞后，导致农产品丰产期卖难、流通损耗大、价格低，为此需要集中力量加快补上这一短板。一是加快完善农产品生产与销售对接的公共信息平台。通过平台引导农业生产直接对接城市消费，缩短服务距离和时间，降低农产品营销成本，解决农产品的买难卖难问题。二是加快启动实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程。加强农产品冷链物流规划、分级布局和标准制定，支持建设一批骨干冷链物流基地，支持各类经营主体、服务主体建设冷链物流集散中心和产地预冷、分拣包装、仓储保鲜等设施，为农产品流通提供支撑。三是加快建立耕地环境质量监测网络。强化对耕地环境质量的动态监测，推行通过堆肥提升耕地质量，继续推进适合机械作业的高标准农田建设。四是加快节能技术的推广与应用。支持生产经营主体应用节水、节肥、节药、生态循环种养设施及技术，推动农业向低耗、高效、绿色方向发展。
  着力县乡互联互通推进基础设施城乡一体化。农村基础设施是全面小康补短板的重点。调研发现，一些地方的村组道路已经得到全面改善，但县乡道路设施却较为落后，形成了中间梗阻的现象。类似情况在农村人居环境建设中也存在。补上农村基础设施的短板，不能头痛医头、脚痛医脚，必须统筹规划推进城镇基础设施向农村延伸，构建内外衔接、互联互通、方便快捷的区域城乡基础设施体系。要加快建设城乡一体的路网、水网、电网、讯网、治污网，结合对乡村基础设施进行“查漏补缺”，按照“缺什么补什么”的原则着力补强薄弱环节，扎实开展农村生态环境突出问题治理，推进乡、村两级综合服务平台建设，建立乡村基础设施管护长效机制，切实改善乡村生产生活条件。
  加快以农民需求为导向的公共产品供给侧结构性改革。基本公共供给城乡均衡配置是落实农业农村优先发展总方针的基本要求，对于公共财政实力不强的湖南来说，当前的重点是集中力量满足农民最关心、最直接、最现实的需求，避免一些地方出现的超需求、超标准的形象工程，防止不需要补短板的重复补、该补的却没补上。各级政府在公共资源配置和公共产品供给决策时，要制定出为基层所接受、为农民所欢迎的政策措施，在确保“两不愁三保障清零”的基础上，解决好乡村公共基础设施、公共教育、医疗卫生、基本社会保障、基本社会服务、住房保障、公共文化服务等方面的突出民生短板。在公共产品供给形式上，可推广武冈市在推进区域教育、医疗、供水一体化中探索实行的“公办民助”“民办公助”等方式，引入社会力量参与乡村公共产品的提供，构建政府主导下的多元化、社会化的公共产品供给体系。
  完善人才培养吸纳机制推进乡村人才振兴。实施乡村振兴战略离不开人才的支撑。调研发现，无论是贫困地区还是非贫困地区，经营管理、科技、专业人才不足均是制约乡村发展的核心因素，补上乡村人才这一弱项已是当务之急。一是扩大定向招生、免费培养、定向就业的范围培养各类乡土人才。把乡村教师、医卫人才订单式定向培养政策，扩大到种养、加工、水利、林业、农机等各类技术人才，以及乡村建筑工匠与文化艺人、畜医、农村经纪人和从事社会事业管理或社会服务的乡土人才，壮大乡土人才队伍。二是健全人才下乡引导机制。进一步加强乡村创新创业平台建设，优化人才返乡下乡创新创业的环境，探索公职人员返乡养老担任、兼任乡村组织职务的志愿任职机制，推动人才下乡服务。三是探索建立从县到村的乡村振兴促进会。借鉴韩国在“新村运动”中政府积极鼓励多元化社会力量参与的经验，以乡村振兴促进会为平台，推动乡村振兴的社会资源和各界力量的聚集，形成乡村振兴的社会合力。
  推进以保护农民利益为核心的土地改革。土地是农民的命根子，是推进三农工作的重要依托。祁阳县在农村闲置土地整治中坚持“村为主”，将腾出的土地用于村庄内的公共设施和发展新产业新业态用地，得到广大农民的拥护。而一些地方热衷推动农民集中居住，通过增减挂钩将腾出土地的收益主要用于城镇建设，损害了农民的长远利益。在推进改革中必须正确把握方向，以保护农民利益为核心，把土地改革的红利留在农村留给农民。既要用好用活增减挂钩、点状供地等政策，也要加强对耕地占补平衡的管理与监督，确保新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标交易收益主要用于所在村的基础设施建设、农民社会保障和村集体经济发展，不得作为县级政府的财政收入，在制度上确保农业农村优先发展。同时鼓励村集体组织对闲置农房资源实行统一收储，通过出租、合作等方式盘活利用空闲农房，推进闲置宅基地与农房多元化使用，形成激活村庄内在发展活力、增加农民收入的双重效应。