任盛宇：回避矛盾和问题的农村改革是典型的形式主义

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任盛宇（山西农谷乡村调查研究院）

  2020年中央1号文件强调要全面推开农村集体产权制度改革试点。此前，全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了整省试点，北京、上海、浙江已经基本完成改革。今年，其余省份也将全面推开农村集体产权制度改革试点。
  原农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为：“产权制度改革是一场深刻的革命，是可以媲美大包干的第二次飞跃。”同时，他也深刻指出：“坦率地讲，我们对于产权制度改革的重大意义，认识的深刻程度还远远不够。（农村产权制度改革）也有三十多年的历史，产生的效果和示范性却远逊色于大包干。除了经营性资产数量庞大的城市郊区，产权改革有明显成效外，更多地方成效甚微。”
  我高度赞同张红宇老师的观点。
  基层工作25年，其中担任乡镇党政正职9年，我全程经历了农村税费改革、“三权分置”改革和农村集体产权制度改革。今天，我站在基层视角，谈一下导致一些涉农改革“成效甚微”的症结所在及破解思路。
  我的核心观点是：由于农村改革长期选择“避雷”战术，不敢触碰利益藩篱，使得一些“和谐”改革的边际效用已经递减为零，甚至为负。我们必须适时转变改革推进方式，变“避雷”战术为“排雷”战术，敢于较真碰硬，敢于直面农村深层次的矛盾和问题，再一次用农村改革来激活中国活力。
  过去20年来，历次涉农改革都坚持“稳定压倒一切”的基本原则，追求改革的和谐性，不敢触碰农村利益藩篱，不敢揭开“三农”矛盾盖子。绕开“雷区”，择易避难。
  最后，“好改”的都改了，剩下的都是“硬骨头”。如果继续采取“避雷”战术，必将寸步难行。
  一方面，高层制定涉农政策青睐“避雷”战术。
  为了减少执行阻力，尽快取得成效，许多政策尽可能规避农村矛盾，搁置一时难以解决的问题。比如，税费改革中的“不得再征收农业税尾欠”，确权登记中的“长不退短不补”等政策取向，就是典型的“避雷”战术。不可否认，回避矛盾，搁置问题，使复杂问题简单化，对于顺利推进改革，起到过积极成效。
  另一方面，基层政府在推进农村改革中坚持“避雷”战术。
  农村治理体系不规范，只问结果不问过程，由此集聚下太多问题。谋利型上访的泛滥充分体现了乡村已经陷入了深度治理困境。一些上访“专业户”总能找到新的上访理由，以进京赴省上访为要挟筹码迫使县乡政府满足自己的利益要求。基层政府疲于应对，陷入“花钱买稳定”的泥潭不能自拔，不仅耗费了大量人力物力，而且还不断打破原则、底线。
  近年来，从谋利型上访中又衍生出一个新兴获利业态——谋利型举报。少数村民，达不到个人目的，就去纪检委举报基层干部。恶意举报对基层政府的要挟力量远远大于越级上访。即使举报内容完全无中生有，但是在现有体制下，举报人毫发无损，被举报人却会身心疲惫。
  试想一下，一周时间，两天用于接访，两天接受纪检监察部门调查，安全生产、护林防火、秸秆禁烧、脱贫攻坚等工作任务也都需要具体落实，基层干部还能够挤出多少时间和精力用于谋划农村改革发展？
  所以，在农村改革推进中，如果遇到需要较真碰硬的难题，比如面对长期侵占集体资产的不法行为，乡村干部往往会采取“避雷”战术，绕过矛盾，息事宁人，不敢坚持原则。
  高层“避雷”，基层进一步“避雷”。这使得一些改革难以真正落地生根，甚至形成了改革“烂尾工程”。不但“成效甚微”，还可能因改革埋下新的发展隐患。
  “三农”改革长期趋易避难，搁置硬骨头。“三农”问题就这样不断累积，小问题拖成了大难题，以至于积重难返。所以，如果不敢于触碰利益藩篱，那么，农村资源配置已经接近帕累托最优状态，许多改革的边际效用已经递减为零。
  京昆线因路障封闭，从太原到北京，需要绕道大同走京大高速。路障越来越多，周边道路相继出现拦路虎，现在，从太原去北京，不得不绕道南京了。出行成本倒逼我们必须做出抉择：该继续绕道，还是下决心清除路障？
  推进农村改革的“避雷”战术已经完成了历史使命，一些地方，开始积极探索突破农村改革瓶颈的新路径。其中，山西省晋中市的农村集体非承包耕地、林地、“四荒地”、宅基地、集体建设用地和集体经营性资产（“五地一产”）入市改革，引起了我的关注。
  最初接触“五地一产”改革时，我很不以为然：不就是农村集体产权制度改革嘛，搞过多少年了，换个名字，能玩出什么新花样！但是，经过深入了解后发现，改革原来大有文章可做，我们以前对农村集体产权制度改革的重要意义，认识的深刻程度确实远远不够。
  晋中市在农村集体产权制度改革中，先激发基层干部担当作为，奋发有为，再稳步、分类推进对“五地一产”入市改革，变“避雷”战术为“排雷”战术，初见成效。
  市委在决定实施“五地一产”改革前，成立了5个专门调研组，摸清摸透了改革存在的问题和困难。
  调研发现，推进集体产权制度改革，需要化解大量历史遗留问题，其中相当一部分问题是历次改革遗留下来的，如二轮承包、税费改革、林权制度改革、小流域治理承包和水利设施管理改革等，情况极其复杂，处理起来非常棘手。想要“真”改革，需要较真碰硬，挑战极大。
  回避矛盾，绕开问题，改革也能“顺利”完成，但那是改革形式主义，不会取得真成效，也失去了改革应有的意义。经过大胆论证，晋中市委决定用划时代的担当精神，把农村集体产权制度改革不折不扣落实下去，让“老改革”焕发出新活力。
  为了全面提升改革执行能力，把晋中市打造成为农村集体产权制度改革的新高地，在制定《推进“五地一产”入市改革、壮大集体经济、增加农民财产性收入的实施意见》前，晋中市委先行出台了《提升乡村治理能力二十五条》改革措施，激励广大乡村干部担当作为，奋发有为。
《二十五条》条条给力，力度空前。如第一条，加大乡镇党政正职提拔重用力度，“每年提拔重用具有乡镇党委书记工作经历的干部不少于10%，确保各县（区、市）党政班子中具有乡镇党政正职工作经历的干部占比不少于60%。拿出一定比例的市直单位副职岗位，优先安排乡镇干部。”第二十五条关于建立乡村干部容错免责机制方面的举措为：“对生态环保、土地卫片、地质灾害、食品安全、信访维稳、森林防火、安全生产等重点工作领域中发现的问题和隐患，确属乡镇难以解决或者不属于乡镇职权范围内的，有关乡镇须及时上报，各级各有关部门予以免责处理。”
《二十五条》出台不到一年时间，就取得了立竿见影的成效。多少年来，乡镇干部挖空心思离乡回城，现在却发生了巨大逆转：机关干部开始争着下乡。如平遥县自然资源管理局局长主动申请去乡镇工作，他在担任岳壁乡党委书记后连续两个月住在乡里，殚精竭虑谋划该如何盘活农村集体资产，提高农民收入。这样的新变化，在一年以前是不可想象的。
  所以，在接下来的农村“五地一产”入市改革中，市县敢于“较真”，乡村勇于“碰硬”。
  祁县河湾村在清产核资工作中，村干部敢于惹人碰硬，清查出被侵占的集体非承包耕地1011亩，并进行了规范管理；平遥县横坡村迎难而上，集成开发集体“五地一产”，在一个贫穷的山庄窝铺谱写特色旅游新篇章。
  短时间内，晋中市涌现出一批集体产权制度改革的成功典型，如左权县连壁村，太谷县上庄村，平遥县净化村，祁县西北街村等。
  对晋中市农村“五地一产”入市改革的解读
  客观地讲，晋中市的农村“五地一产”入市改革，在内容上并无太大突破性创新。此前，全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了整省试点，北京、上海、浙江已经基本完成了农村集体产权制度改革。
  而且，针对中西部地区的广大农村，集体产权制度改革也没有太多成功经验可供借鉴。正如张红宇老师所指出的，虽然“产权制度改革是可以媲美大包干的第二次飞跃”，但是，（除了城市郊区外）更多地方成效甚微。”
  然而晋中市的“五地一产”改革为什么能够取得良好开局呢？经过调研，我认为，制胜法宝就是改革推进变“避雷”战术为“排雷”战术。
  第一、排了基层干部不敢担当作为，对改革敷衍了事，用“万能”的形式主义应对一切改革的“雷”，用市委的担当精神激发起了县、乡、村的奋发有为；
  第二、在改革推进中直面错综复杂的历史遗留问题，不回避困难，不绕开矛盾，勇于排除农村利益藩篱的“雷”；
  第三、“排雷”战术在全市推开，形成合力，客观上减小了改革阻力。祁县西六支乡党委书记感触很深：“以前在河湾村搞清产核资，许多村民抵触情绪严重：‘其它村不搞，为什么偏偏我们村搞，是不是和我们过不去？’现在各乡同步推开农村集体产权制度改革，工作阻力明显小了很多。”
  我认为，晋中市的“五地一产”入市改革如果能够慎始善终，可望推动“一场深刻的革命”，实现农村发展“媲美大包干的第二次飞跃”，从而拉开中国农村第三次土地改革的帷幕。