黄祖辉:全面深化农村改革 增强农民群众改革获得感

黄祖辉（浙江大学中国农村发展研究院教授、首席专家；农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员）

农民群众对改革的获得感，主要体现在五个方面。一是自身或家庭收入增进的获得感，二是教育、医疗、养老等公共服务的获得感，三是自然环境、社会环境等人居环境改善的获得感，四是财产权益与实现的获得感，五是社会融入与声誉的获得感。

农民群众对改革的获得感，是一种主观获得感。包括个体主观获得感和群体主观获得感两个方面。个体对改革的获得感往往并不等同于群体的获得感，实践中，需要对群体获得感这一综合性指标进行结构化和差异性剖析，才能准确把握农民群众对改革获得感的实质、缘由和态势。这种改革获得感的个体主观感受与群体主观感受的差异性，主要与相关个体的差异性有关，如个体的年龄、文化、职业及收入等特征差异，社会阶层地位的差异，以及对改革的预期差异有关。很显然，社会群体的差异性越大，他们对改革的预期差异往往越不相同，进而对改革的获得感也越不相同，以致个体获得感与群体获得感的离差较大，反之则相反。

因此，改革能否对广大农民群众带来很强的获得感，首先与改革的成效及其惠及面有关。改革的成效对群众的惠及面越广，群众对改革的获得感可能越强。其次，与农民群众对改革的预期结构及其变化有关。农民群众对改革的预期差异越大，改革越难以取得帕累托效应，进而越难以使广大农民群众对改革产生很强的获得感。再次，与改革的进展状况、推进力度以及改革成效的时空呈现也有关。

我国改革开放以来农民群众最有获得感的改革。一是农业经营制度的改革。二是农村劳动力流动制度的改革。三是农产品价格制度的改革。四是农业税费制度的改革。五是农村土地流转制度的改革。这些改革彻底打破了“大锅饭”的农业经营体制，使广大农村劳动力的生产积极性、流动积极性得以释放，加之农产品价格的放开、农民负担的减轻和土地经营权使用权的活化，农民收入也得到明显增长。除此之外，改革以来国家所实施的重大战略与发展举措，如脱贫攻坚（精准脱贫）和乡村建设（千万工程）等，农民群众也有很强的获得感。这些改革和发展之所以让农民群众有很强的获得感，关键是这些改革与举措切中了农民群众的切身利益，是广大农民群众迫切需要解决的急事和难事，进而能够充分调动和激活农民群众的自主性和积极性，显著增加农民群众的收入，减轻农民群众的负担，改善广大群众的生活环境，并且让广大农民群众摆脱贫困。

当前，我国农民群众对改革的获得感不如改革初期，主要的原因是两个方面。一是我国改革的难度在不断加大。我国改革走的是渐进式的道路，这是一条先易后难的改革道路，是一条摸着石头过河的改革道路，没有现成的经验可供参考。随着改革的不断深入，改革已进入深水区，改革的成效，尤其是短期成效，已远不如改革初期。改革涉及的领域从农村到城市，从经济到社会，从微观到宏观，越来越触及不同群体的利益，难度和复杂性不断加大。那些单纯依靠单项改革就能奏效，并且皆大欢喜的帕累托改进的改革，已基本不存在。从改革的外部环境看，百年大变局的国际环境，使我国改革和发展的环境正在经历着从宽松到偏紧的方向变化，审慎改革成为近期主基调。推进改革不仅要考虑改革的国内环境，而且也要考虑改革的国际环境，既要处理好改革、发展和稳定的关系，又要处理好改革、发展和国家安全的关系。从改革所要解决的经济问题看，在上世纪八十年代，改革的重点主要是解决供给短缺问题，而自上世纪九十年代中后期以来，改革的重点主要是解决供给过剩问题。一般而言，解决短缺问题的改革要比解决过剩问题的改革相对容易，另外，从农产品的角度讲，与解决供给短缺问题的改革相比，解决供给过剩问题的改革，对供给主体农民而言，改革的获得感往往不强。

二是农民群众对改革的预期发生了较大变化。首先，随着绝对贫困问题的解决和总体上全面小康社会的建成，农民群众对改革的预期比过去要高。也就是说，总体上，农民群众对改革预期已不满足于脱贫和温饱问题的解决，而是期待改革能对他们带来更好的生活，尤其是国家提出了共同富裕前景和目标，广大农民群众都期盼这一日子的早日到来。其次，改革开放45年来，一方面我国总体发展水平和人均收入水平都有了明显提高，但另一方面，我国区域间、城乡间以及居民间在发展和收入方面的差异性却有所扩大，即使是农民这一群体，分化程度也十分明显。比如，有的农民长期在外务工经商，有的农民成为家庭农场主、专业大户和合作社领办人，而有的农民则依然是小农，这些不同类型的农民的收入也不尽相同，进而他们对改革的预期也存在差异性，有的很看重收入的提高，有的很看重公共保障水平的提高，有的则希望获得更多的财产权利或社会融入机会等，因此，一定目标取向的改革要满足所有农民群众的预期显然不很容易。

1978年以来，我国农村经历了一系列改革，比较重大的改革是农业经营制度的改革、农村集体产权制度的改革、农业供给侧结构性改革，改革取得了成效，但改革仍在进行中，仍有不少亟待破解的难点。一是我国农村集体经济组织的特殊性使改革具有复杂性。我国农村集体经济组织具有政治、经济、社会合一的特性，是国家政权的重要基础，是公有制的重要组成，也是直接代表广大农民群众利益，需要不断发展壮大的经济组织。如何使我国独特的农村集体经济组织在乡村基层政治、经济、社会中均能有效发挥作用，尤其是既作为社区主体，做好乡村社区公共事务，又作为集体经济主体，发展壮大村集体经济，并且在经济发展中实现集体经济制度与市场经济制度的有机融洽和共生发展，是深化农村改革需要解决的难题。二是我国的农民身份的独特性对改革带来艰巨性。农民在我国不仅是一种职业，而且也是一种身份。一方面，作为农村集体经济组织的成员，农民是社会人与经济人在空间上高度合一的主体，农民既有参与社区集体公共事务治理的责任与权利，又有在“三权分置”制度下拥有集体土地（林地）的承包经营权、宅基地的资格权和使用权、集体其它资源资产的股份收益权等，另一方面，作为农民专业合作社的社员，农民又是合作经济的主体，具有相对纯粹的市场主体身份。我国农民身份多重属性的合一、分离和交互性，使得农民的权益既呈现类型的多样性，又有高度的身份锁定性。如何处理好“一主两仆”（一主即农民主体，“两仆”即村集体经济和农民专业合作社）的相互关系，提高农民和农民组织发展的效率，也是深化农村改革需要解决的难题。三是我国农村土地制度的公共利益绑定性给改革带来挑战性。现实中，我国农村土地承担了过多的公共效能，不仅需要为国家的粮食安全、生态安全以及公共基础设施及城镇化发展提供空间和支撑，而且还承担了农民公共保障的部分功能。我国之所以能在城乡不平等的公共保障制度下仍能保持农村的相对稳定，很重要的是国家赋予了农民土地，尤其是宅基地及其住房对农民的保障功能。但从市场经济的角度看，对土地要素赋予过多的公共权能，会制约我国农村土地“三权分置”的制度效率，即产生土地权属虽然清晰，但权能不充分的问题；农民土地与房产的发展权与生存权合一，进而难以市场化，或者扭曲市场。即产品与要素的市场交易中内化了过多的诸如公共保障、公共环境等非市场因素。如农户土地的流转价格就内含了农户放弃土地保障的代价，致使土地流转价格偏高，背离市场本身的供求关系。其后果要么是土地流转受阻，致使土地利用效率下降，要么是农业成本过高，致使农业增产不增效不增收，政府补贴也居高不下。

迈向现代化新征程的中国，尽管改革难度不小，但要增强农民群众改革获得感，唯有深化改革，尤其是深化农村改革。深化农村改革，关键是要树立改革信心，坚定改革方向，明确改革重点，着力改革配套，突破改革难点，推进改革不断前行。

1、重点深化农业产业关键性要素的制度改革，破除农业要素优化配置和集成创新的制度障碍。重点是深化土地要素制度、主体要素制度（农民与集体）和金融要素制度的市场化改革。关键要通过政府职能转换和产权制度改革与赋权，真正激活市场、主体和要素，使农村土地要素、农民和集体经济等主体以及金融要素等，能真正成为市场要素和主体。

2、在农村集体土地“三权分置”基本框架下，同步推进农村集体制度和社保制度的联动改革。我国农村社保制度的滞后和不完善不仅弱化了广大农民群众的公共权益，而且制约了农村集体经济制度改革的深化，因此，必须加快建立和完善城乡一体和平等的国家公共保障制度，要用完善的国家公共保障制度替换农村土地、宅基地（包括住房）对农民的保障功能，实现土地权能对农民由发展权与保障权的合一向发展权与保障权相分离转换。还要通过集体股份合作制的深化改革，实现农民权利由难以交易的身份权向可交易的契约权转换；农民对集体资源的拥有状态由“物权”占有向“股权”占有转换。

3、在社保体制改革和产权权属进一步明确的同时，对村集体和广大农民释放更充分的权能。以实现既赋予农民更多财产权利，又发展壮大农村集体经济的双重目标。首先，通过改革深化，加快农村宅基地和农民房产的进入市场的进程，使农民既拥有更充分的财产权，又拥有市场融资的抵押权，成为名副其实的市场主体。同时，也使乡村集体具有清晰的资源转换权和集体产权的收益权。还应对农业农村释放金融权限，支持农村在合作经济健康发展的同时，发展有序规制下的合作金融。

4、消除农业产业发展中过多的非市场因素干扰。要通过政府机构改革和职能转换以及城乡社保制度的改革，进一步明晰公共领域与市场领域的边界，处理好有为政府和有效市场的关系，同时加快培育行业组织，发挥行业组织在统一大市场和协调市场供求中的作用。要扭转地方政府这一非市场主体过度介入产业运营，导致区域发展内卷，市场失灵的现象。要消除将公共事务成本转嫁市场主体，最终导致市场扭曲，产业发展成本过高，经营主体难以维系，政府补贴居高不下的怪圈。（来源：乡村发现转自：浙大卡特三农智库公众号）