脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接:逻辑、现状和对策

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刘焕 秦鹏（重庆大学法学院）

  打赢脱贫攻坚战是如期全面建成小康社会的重要内容, 党的十九大和十九届四中全会均明确指出要实施乡村振兴战略。如何在新时代做好脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是对乡村治理体系和治理能力的重大考验。对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接问题要及早谋划、早作打算, 2020年后针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施, 并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。为此, 厘清脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系, 梳理脱贫攻坚对乡村振兴的借鉴意义, 找准两者在衔接中存在的问题, 对于加强两者有机衔接、确保平稳有序过渡具有重要意义。
  一、脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系及其借鉴意义
  (一) 脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系
  首先, 脱贫攻坚与乡村振兴具有统一性。一是两者统一于社会主义本质要求。社会主义从本质上明确了消除贫困、改善民生和实现共同富裕三大要求。脱贫攻坚是为了摆脱贫困、增进人民福祉, 全面建成小康社会;乡村振兴是为了共同富裕, 解决发展中不平衡不充分的矛盾, 建成社会主义现代化强国;两者都是对社会主义本质要求的具体化和系统化。二是两者统一于“两个一百年”奋斗目标。脱贫攻坚和乡村振兴都是国家为实现“两个一百年”奋斗目标作出的重大战略部署。脱贫攻坚是党中央在全面建成小康社会的决战决胜阶段发起的关键一战, 是实现第一个百年奋斗目标的重大战略举措。乡村振兴是党中央紧扣我国社会主要矛盾变化, 面向建设中国特色社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标作出的重大战略决策。三是两者统一于解决新时代“三农”问题。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。脱贫攻坚针对消除绝对贫困, 缩小贫富差距, 使全体人民共享改革发展成果;乡村振兴针对解决相对贫困, 缩小城乡差距, 满足人民群众对美好生活的向往。两者都是党和国家在新时代处理好“三农”问题的国家战略和核心举措。
  其次, 脱贫攻坚与乡村振兴具有差异性。一是战略期限不同。脱贫攻坚是攻坚之战, 要求确保到2020年农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部脱贫摘帽, 必须限时打赢。乡村振兴则是持久之战, 是规划到2050年的一项长期的历史性任务, 需要稳扎稳打、久久为功。二是战略侧重不同。脱贫攻坚聚焦农村贫困地区和贫困人口, 以完成脱贫的基本要求和核心指标为目标, 侧重保基本、保兜底, 着力解决“两不愁三保障”问题。乡村振兴聚焦农村全域和所有农民, 以农业农村现代化为目标, 侧重高质量、高品质, 要实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴。三是具体战术不同。脱贫攻坚是点上着力, 强调精准方略、对症下药、靶向治疗。乡村振兴则是全面发力, 注重总体设计, 强调促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。
  再次, 脱贫攻坚与乡村振兴具有联动性。两者是相辅相成、相互联动的整体。一方面, 打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的前提和基础。脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的重要组成部分和优先任务, 脱贫攻坚取得的阶段性成果为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。另一方面, 实施乡村振兴战略是对脱贫攻坚成果的巩固和提升。乡村振兴致力于乡村发展的长效机制, 为防止脱贫人口返贫、巩固脱贫攻坚成果提供强有力保障。
  (二) 脱贫攻坚对乡村振兴的借鉴意义
  第一, 坚持精准施策、分类指导。脱贫攻坚贵在精准、重在精准、成败在于精准。坚持把精准方略贯穿到脱贫攻坚全过程是打赢脱贫攻坚战的重要启示。脱贫攻坚中探索出来的实施“五个一批”、做到“六个精准”、聚焦“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等方法和举措, 对于确保精准到村到户到人, 如期完成任务具有重要意义。乡村振兴也要继续在精准上下工夫, 因村因户因人制订方案, 确保政策精准、规划精准、实施精准, 坚持因地制宜、因人而异, 避免模式化、格式化推动乡村振兴。同时, 乡村振兴中还要坚持分类指导, 注重地域特色, 尊重文化差异, 打造各具特色的现代版“富春山居图”。
  第二, 坚持压实责任、严格考核。脱贫攻坚中坚持一切工作从严要求, 确保真抓实干、取得实效。建立最严格的考核评估制度, 实行分级从严专项考核, 完善常态化督战机制, 推动落实排名通报、台账管理、限期整改等措施, 畅通扶贫信访渠道, 开创民主党派脱贫攻坚民主监督机制, 确保脱贫攻坚成果真正惠及人民、脱贫攻坚成效经得起历史检验。“三农”工作讲求的是真对真、实打实、硬碰硬。在推进乡村振兴工作中, 也应建立严格的督查、考核和评估制度, 强化结果运用, 倒逼各级各部门落实乡村振兴政治责任, 树立真抓实干的工作导向。
  第三, 坚持全面动员、共同推进。党委政府在脱贫攻坚中坚持社会动员、凝聚各方力量, 搭建起以政府为核心、以社会为支撑、以市场为辅助的全方位扶贫格局, 形成跨地区、跨部门、跨行业共同参与的多元主体社会扶贫体系。乡村振兴是“五位一体”的全面振兴, 也需要充分调动党政组织的力量、改革创新的力量、科技支持的力量、市场的力量、人才的力量、群众的力量, 进一步汇聚实施乡村振兴战略的强大合力。
  第四, 坚持自力更生、勤劳致富。发挥贫困群众的主体作用、激发贫困群众的内生动力是打赢脱贫攻坚战的力量源泉, 也是打好脱贫攻坚战的成功经验。脱贫攻坚中既要扶贫, 更要扶志和扶智, 帮助贫困群众建立勤劳致富、脱贫光荣的思想, 鼓励贫困群众依靠自我革新和自我奋斗改变命运, 促使贫困群众实现物质和精神上“双脱贫”。在推进乡村振兴战略中, 农民群众仍然是主体, 必须把农民群众动员起来、组织起来, 发扬“宁愿苦干、不愿苦熬”的精神, 充分调动农民群众的积极性、主动性和创造性, 不断激发农民群众的内生动力, 避免出现“政府干、农民看”和“等靠要”的现象。
  二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接中存在的问题
  一是思想衔接不足。推动脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的思想共识和行动自觉还有所欠缺, 打总体战的工作格局尚未形成。部分地方对脱贫攻坚与乡村振兴的关系认识不到位, 存在短期思维, 对推动两者有机衔接的思考不多、谋划不深。脱贫攻坚与乡村振兴工作机构相互独立, 两者各是一套运行体系, 工作机制衔接不够, 存在各自为政的情况。
  二是政策衔接不足。脱贫攻坚与乡村振兴在政策上还未做到无缝对接。近年来, 为打赢脱贫攻坚战, 党委政府出台了一系列针对性较强的政策。有些政策主要针对脱贫攻坚, 如期打赢脱贫攻坚战之后应及时梳理, 该废止的废止, 该保留的保留;有些政策具有普适性和长期性, 在乡村振兴中是否继续沿用或调整完善, 也需深入研究。因此, 在脱贫攻坚与乡村振兴的衔接中需要对政策的适用性进行综合评估和统筹安排。
  三是规划衔接不足。脱贫攻坚与乡村振兴在规划上存在“各管各”现象。基本上所有地方均制定了与脱贫攻坚和乡村振兴有关的规划, 但在编制两个规划时, 往往没有将两者一体设计、统筹考虑、相互贯通。有的在脱贫攻坚规划中没有为实施乡村振兴战略预留相应空间, 缺乏可持续发展的长远考虑;有的在乡村振兴规划中没有充分体现巩固脱贫攻坚成果的内容, 容易出现刚脱贫又返贫的现象;有的没有把两个规划联系和连接起来, 不是接续推进, 而是另起炉灶, 造成不必要的浪费。
  四是工作衔接不足。脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的实践探索存在零散化、碎片化现象。不少地方已经在推动脱贫攻坚与乡村振兴的衔接, 但普遍缺乏总体思考和系统设计。有的只顾眼前、不顾长远, 各项工程、各种服务、各类产业都按最低标准配备, 一心只想尽快完成脱贫攻坚任务, 对乡村振兴置之不理;有的把脱贫攻坚与乡村振兴简单地理解为“一回事儿”, 认为乡村振兴可以完全覆盖脱贫攻坚的所有要求, 把工作着力点放在乡村振兴上, 希冀以乡村振兴带动脱贫攻坚;有的认为乡村振兴是更高标准的脱贫攻坚, 盲目拔高脱贫标准, 吊高贫困户胃口, 企图毕其功于一役。
  三、加强脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的对策建议
  (一) 加强有机衔接的总体思路
  首先, 形成思想认识衔接。做好思想衔接是实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的首要任务。尽快形成关于脱贫攻坚、乡村振兴和“三农”工作的重要论述为支撑的脱贫攻坚与乡村振兴思想衔接理论体系。深化对脱贫攻坚向乡村振兴平稳有序过渡的思想引领, 加强衔接理论研究, 促进衔接政策宣讲, 推动衔接机制制度创新, 加速形成有效衔接的一致认识和总体设计。注重在思想上统一对工作时序的认识, 坚持以脱贫攻坚为首要任务, 首先集中力量攻克坚中之坚、难中之难。
  其次, 做好政策保障衔接。脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键在于政策的承接和延续。建立现有脱贫攻坚政策的综合研判和适时延续机制, 用政策的稳定性确保过渡时期的有序性。对建档立卡脱贫户的扶持政策延长到2022年, 制定出台贫困“临界户”帮扶政策, 留出政策接口和缓冲期, 避免政策一取消脱贫成果就滑坡。脱贫攻坚结束后, 将原投入脱贫攻坚的财政资金用于乡村振兴, 将脱贫攻坚项目库和乡村振兴项目库统一合并管理。及早谋划战略思路, 研究制定2020年脱贫攻坚目标任务完成后的减贫政策, 专门出台相对贫困人口的中长期帮扶意见。目前针对贫困户的基本医疗保障政策和“精准脱贫保”等商业保险政策应当继续延续, 2020年后可扩大到相对贫困对象。逐步提高农村低保保障标准, 渐次达到城镇居民低保水平。深化拓展乡村振兴专项政策, 土地利用年度计划指标继续向贫困地区倾斜, 新增建设用地指标优先满足易地扶贫搬迁发展需要。逐步提高土地出让金用于“三农”的比重, 支持地方在债务风险可控前提下发行一般债券用于乡村振兴项目, 对新型农业经营主体和普通农户小额贷款给予贴息贴费。
  再次, 突出规划引领衔接。对脱贫攻坚与乡村振兴做通盘考虑和统筹谋划, 推动形成规划先行、规划引领的衔接机制。精准对接脱贫攻坚三年行动计划与乡村振兴战略规划, 系统梳理《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》的重点任务、主要政策和具体举措, 形成衔接的事项清单, 明确衔接的路径办法。协调好贫困区域与非贫困区域的发展规划, 统筹规划农村道路、水利等跨区域工程项目, 提高区域间互联互通水平。严守生态保护红线, 维持永久基本农田红线, 管控城镇开发边界线, 并在此基础上适度预留贫困地区脱贫后的发展空间。加快编制完善村规划, 统筹考虑乡村人口布局、土地利用、公共服务、产业升级等因素, 编制多规合一的实用性村规划。按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四种类型对行政村进行科学确定, 分类指导推进乡村振兴。
  最后, 狠抓工作落实衔接。推进脱贫攻坚和乡村振兴在领导机构、工作班子、人员队伍、体制机制上的有效衔接, 确保从脱贫攻坚顺利过渡到乡村振兴。形成组织体系一体化机制, 强化各级书记亲自抓脱贫攻坚和乡村振兴的制度保障, 研究谋划2020年后脱贫攻坚与乡村振兴领导小组及其办事机构的整合事宜。构建工作体制一体化机制, 脱贫攻坚后将原来的专项述职制度改为乡村振兴及减贫工作专项述职制度, 完善“月调度、半年督查、年终考核”工作机制。完善力量配备一体化机制, 脱贫攻坚后贫困村第一书记和驻村工作队机制再延长两年;探索推行选派乡村振兴第一书记制度, 派驻乡村振兴驻村工作队, 成立乡村振兴产业技术指导组。优化绩效考核一体化机制, 制定党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度。脱贫攻坚期内, 扶贫开发重点地区直接将脱贫攻坚考核结果作为乡村振兴考核结果;2020年后, 将减贫工作作为乡村振兴考核的重要内容。
  (二) 加强有机衔接的策略重点
  一是推动农村基础设施建设有机衔接。把基础设施建设作为相当长一个时期内衔接工作的重点。推动“扶贫路”提档升级, 深入实施“四好农村路”建设, 对脱贫村公路实施路面改造工程, 逐步提高公路等级。接续推进农村地区水利建设, 统筹规划建设重点水源工程, 发展高效节水灌溉试点, 实施农村饮水安全巩固提升工程, 让所有农民群众喝上“放心水”。深入实施新一轮农网升级改造工程, 加强贫困地区低电压线路改造, 优化区域电网结构, 增强电力保障能力。大力改善农村地区通讯设施, 推动宽带网络向农村延伸, 适时在农村布局5G网络建设。加快推进高标准农田建设和“宜机化”改造, 优先支持深度贫困地区开展高标准农田建设, 提高贫困地区农业机械化应用水平。
  二是推动乡村产业发展有机衔接。坚持长短结合, 推动扶贫产业由短平快为主的特色种养产业向以二三产业为牵引的长效产业发展。巩固扶贫产业发展成果, 继续精准帮扶建卡贫困户稳定发展特色种养业, 向农村低收入户扩大产业项目覆盖。着力延伸乡村产业链条, 培育长效扶贫产业, 因地制宜发展农产品产地加工、乡村休闲旅游和农村电商。加快打造区域性产业集群, 加强贫困地区与非贫困地区的产业统筹, 做实做细“串点连线”“补链成群”“集中连片”的发展工作。提高乡村产业大数据智能化应用水平, 推动长效扶贫产业向“互联网+农业”发展, 鼓励“互联网小镇”创建。
  三是推动农村基本公共服务供给有机衔接。加强农村基本公共服务供给, 持续缩小城乡基本公共服务差距。持续改善乡村教育, 科学布局农村学校, 加强乡镇寄宿制学校、乡村小规模学校建设, 配强师资力量。持续提升乡村医疗卫生水平, 推进农村基层医疗卫生机构改扩建, 改善医疗硬件设施;配齐乡村全科医生, 确保小病不出村、大病不出县;改进现有医疗保障体系, 逐步降低农村居民医疗费自付比例。持续加强乡村社会保障, 将符合条件的低收入人口纳入农村最低生活保障, 逐步提高农村基础养老金标准和特困人员供养水平。持续推进乡村治理创新, 完善村民自治管理、民主监督和“一事一议”制度, 推进平安乡村建设。
  四是推动农村人居环境整治有机衔接。贫困地区整体脱贫摘帽后, 应将农村人居环境整治作为推进乡村振兴的第一场硬仗。分类分档时序化推进, 贫困村未脱贫前不开展农房风貌整治, 第一档村重点实施“厕所革命”整村推进, 第二档村以基础设施、公共服务、村容村貌提档升级为目标, 第三档村以建设生态宜居美丽乡村为目标。扎实推进危旧房改造整治, 到2020年动态消除建档立卡贫困户等重点对象存量危房, 分阶段分步骤推进农村旧房整治提升, 推动农户住房由“住得安全”向“住得舒适”转变。有序开展生态移民搬迁, 逐步迁出自然保护地核心区和缓冲区、生态环境脆弱区内的居民, 促使人与自然关系更加和谐。
  五是推动乡村人才队伍建设有机衔接。把人才培育作为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键。稳定基层人才队伍, 及时补充大学生村官、“三支一扶”等优秀人才, 加强脱贫乡镇事业单位专业人才招聘, 继续向脱贫地区定向培养免费师范生、全科教师和定向医学生, 鼓励外出农民工、大学毕业生和退休人员返乡参与乡村振兴。加强农村基层干部培训, 每年集中轮训村“两委”负责人, 提高基层干部统筹抓好脱贫攻坚与乡村振兴的能力和素质。培养选拔优秀脱贫攻坚干部, 对优秀扶贫干部可优先选拔任用和晋升职级, 定期向贫困地区的村“两委”负责人、乡镇事业编制人员招考乡镇公务员。培育新型职业农民, 制定新型职业农民分级分类认定标准, 开展职业农民职称评定试点。探索建立农业职业经理人制度, 大力培养农业职业经理人。