张新文 高琦：乡村治理中的顶层设计与地方实践

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张新文（南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，管理学博士）高琦（南京农业大学公共管理学院硕士研究生）

  一、问题的提出与研究回顾
  在政府治理的过程中,通过局部实践,把具有典型意义的治理特色与治理经验进行推广,已经成为一种成熟的治理方式?近年来,在鼓励地方探索?推进政策试点试验的同时,中央不断加强对各领域改革的顶层设计,通过制定宏观性的政策框架,确定相对清晰的政策目标和任务安排,以此化解现有制度体系和具体的体制机制带来的障碍,并减少职能部门间?行政区域间?政策领域间的治理碎片化和职能冲突化,同时有效控制地方“抢跑?越线?各行其是”等行为?应该看到,进一步解决“三农”问题是关系到国民经济与社会发展的紧迫任务,而单纯通过局部政策试点和地方创新并不能完全探索出适应全局的规律性方案?从国家战略和制度安排上确定农村改革目标?方向和实施内容,并继续发挥政策试点试验的探索性和先导性作用,就成为农村改革的基本方略?通过顶层设计指导试点试验,再经过典型经验充实完善顶层设计,已经成为当下农村改革乃至全局改革的主要特征?这种变化给央地政府的改革发展提出了一个新的治理命题,即如何解释“顶层设计与摸着石头过河”以及这种关系会对“试点-推广”的渐进政策过程产生何种影响?毫无疑问,“试点-推广”是中国渐进式改革过程中最具有代表性的一种范式?概括来说,就是在某项政策正式制定实施前,由若干单位(地区或部门)“先行先试”,根据试点结果(典型经验)进一步确定政策内容,再推广实行?这种带有探索和试验性质的渐进式政策过程,被德国特里尔大学政治经济学教授韩博天(SebastianHeilmann)称为“分级制政策试验”,已引起国内学术界的广泛关注?
  既有研究主要沿着三条理论路径展开?一是引介西方政策创新扩散的相关理论,以期实现西方理论在中国的本土化?二是从中国的制度框架和央地关系出发,分析中央主导下的政策试验机制的内容?作用和局限,运用政策创新扩散理论分析中国政策实践的主要特征和内在机理?三是在运动式治理的理论框架下阐述典型的产生和推广过程?运动式治理作为具有中国特色的国家治理模式,通过在短期内动员和集中体制内外的资源,快速解决具体的治理问题?政府在具体治理实践中,寻求和塑造典型经验并推广,发挥有限资源的更大效用,促使区域间的政绩竞争,以此解释基层治理中所存在的项目治理理念与特征?
  既有研究的主要结论表现在:第一,以“试点-推广”为特征的渐进式政策过程,有着深刻的历史渊源?执政经验及现实需要?中国共产党早在革命时期就已经形成了“树典型”“由点到面”等成熟的政策方法;建国初期更是伴随着政治动员和经济建设,进一步强化了试点方法和“典型”的作用;改革开放以来,通过“摸着石头过河”,完成了诸多领域的改革任务?第二,渐进式政策过程的优势主要包括兼具政策制定的可控性和灵活性,提供有效的政策工具和可推广的政策方案,减弱政策环境的不确定性和政治风险,降低政策实施的阻力和大规模政策实施的试错成本?第三,研究中国情景中政策创新扩散的产生机制?推进方式和具体模式,集中体现在治理压力和政治绩效对政策创新扩散的双重影响,即中央设计-地方试点?地方探索-中央吸纳,层级间复制推广?不过在单一体制下,央地关系的不平衡以及地方依层级关系对上负责的特性,决定了政策试点和推广过程最终都是在中央的主导和控制下进行,在与地方动态博弈的过程中,中央在认可或终止政策试点?推广典型经验等方面具有终极选择权?第四,政策“典型”的产生常常因自身的特殊优势?科层系统有意识的资源输入和过度宣传,降低了政策试点试验的科学性和政策推广的有效性,使得试点(或典型)悬浮于实际的治理需求?
  同样,既有研究也存在些许不足之处?第一,阐释“摸着石头过河”为特征的渐进改革,其内在逻辑和表现形式偏向于从中央主导和央地互动等路径展开分析,没有针对性回应中央政策的“顶层设计”在渐进改革过程中的具体作用与主要影响,也没有清晰地解释“顶层设计与摸着石头过河”的逻辑关系?第二,在注意到中央主导政策试点试验的同时,没有从政策制定执行的微观层面解释中央主导政策试点试验的实现方式以及央地互动的具体形态和不同层级的地方政府特别是基层政府的回应方式?第三,已有的经验研究主要是分析某一特定制度或政策的演变过程,而对乡村基层和“三农”领域等政策关联性极强?顶层设计不断推进“试点-推广”的研究相对较少?因此,本文拟从乡村治理领域的中央顶层设计与地方政策实践中,解释央地互动中“试点-推广”的互动联系,并对这一渐进政策过程所产生的影响作出解释?
二、乡村治理的顶层设计：基于中央一号文件的梳理
  中国的现实国情和发展战略决定了乡村不仅是与城市相对应的地域概念,而且在诸多方面都与城市存在显著差异并具有一定的独立性?作为话语概念的乡村治理,它既指向经济与社会的发展层面,也指向管理与服务的政治层面,并呈现出统合性的概念特色,其范畴主要包括农业农村基础制度?基层行政体制?村民自治等制度层面的静态内容,还包含动态意义上的经济发展?村庄建设和公共服务供给等具体治理领域?
  (一)顶层设计体系:中央一号文件的政策议题?目标任务与重点内容
  近年来,中央一号文件成为“三农”政策的代名词,受到社会各层面的极大关注?中央一号文件是指每年以中共中央?国务院名义签发的第一份政策性文件,文号是中发〔年份〕1号,于是被形象地称为“一号文件”,但其本身并不代表某种特殊的政策意义,具体内容都是根据行政部门的实际工作需要而定?从1982年至1986年,中央一号文件就曾连续五年关注农村改革工作;2004年起,中央一号文件关注“三农”领域的政策议题覆盖了农村政治?经济?文化?社会和生态,形成了乡村治理的“顶层设计”体系?因此,中央一号文件成为新时期党中央国务院对“三农”工作部署的重要组成部分,具有明显的政治意义和政策指向性?
  通过分析2004年至2018年间十五份中央一号文件的政策文本,可见其内容主要包括以农业为主的农村经济建设?农民增收与权益保护?乡村基础设施与社会建设?“三农”投入机制与农业支持保护体系建设?重大制度改革?乡村治理机制构建等六个方面(见表1)?中央一号文件的主要内容直接面向农业经济领域,同时,与之配套的农业支持性保护制度?农村基本经营制度和农村集体产权制度等制度层面的内容,都与农村经济的主题密切相关?因此,中央一号文件以农业生产和经济发展为主线引领,穿插农民增收就业和农村社会发展等政策主题,并设定了一系列的政策目标和任务,根据目标任务制定了相应的政策措施,形成了多元又相互衔接的顶层设计体系?

  (二)顶层设计路径:逐渐推进的实施内容与“试点-推广”的广泛采用
  作为“元政策”的中央一号文件瞄准并希望解决“三农”领域中的重点与难点问题,短时间内予以全面解决也是不切实际的?因此,在既有的制度原则下,结合实际情况瞄准政策实施的内容?范围和对象,就成为一号文件的常态化选择?在政策设计和重大制度的改革上,采取逐渐推进?逐步扩展的方式,并贯穿于农村经济?政治?社会?文化和生态建设等治理领域,这种渐进式的改革方式是一号文件的一个突出特点?
  逐渐推进政策实施的同时,往往也伴随着渐进式的政策制定过程?在有关政策过程的关键词中,以“试点”为中心词的词条,如农村改革试验区?改革试点?试点范围?试点经验?总结推广等频繁出现在历年的中央一号文件中,据统计共出现了218次?试点内容涉及“三农”领域的所有政策议题,小到“开展大型农机具融资租赁试点”,大到“农村土地制度改革试点”?中央一号文件在制定实施政策?完善顶层设计的过程中均普遍采用了这种方式?
同时,试点的话语过程还伴随着中央与地方的持续互动?在中央一号文件中,“支持?鼓励?探索?研究制定?有条件”等推广性质的话语引导也在持续性地向职能部门和地方政府提出治理任务和释    放政策信号,希望在具体实施的过程中由地方根据实际情况,寻找更为有效的政策工具和政策方案?中央政府在解决或解释复杂政策问题特别是一些涉及到“三农”领域的顶层设计内容时,往往会根据实际需要吸收这些地方经验,并向全国复制推广;除了地方政府的自发探索,中央政府也会指定某些政策试验任务由部分地方组织实施,以期形成有效的试点经验,以上这两种方式在中央一号文件中有着广泛的应用?
  三、乡村治理的地方创新：基于河北、浙江、贵州的案例
  加强与完善基层治理既是中央政策制定的立足点,也是地方政策执行的着力点?因此,本研究选取与村干部队伍建设?村民自治制度和农村经济体制改革密切相关并写入中央一号文件的三项地方实践的案例来讨论政策“试点-推广”的具体过程,并结合学术文献?媒体报道和政策文件的内容进行案例分析?
  (一)案例一:村干部激励保障机制的“一定三有”政策
  农村税费改革使乡镇政府面临职能转变和财政缺口的普遍张力,村干部的工作待遇难以形成稳定的保障机制,而中央在逐渐加大对农村资源投入的过程中,对村级组织及村干部的能力要求相应提高?治理压力的不断加大与激励保障的相对不足,成为乡村干部队伍建设的突出问题?
  1.中央关注与目标要求
  2005?2006年,中央一号文件号召各级党委政府“要关心农村基层干部”?2007年,中央一号文件提出了原则性的政策方向:一是从职业发展上,鼓励地方探索从优秀村干部中考录乡镇公务员?选任乡镇领导干部的有效途径;二是从工作生活上,要合理提高村干部的待遇和保障水平?2008年,中央一号文件明确提出探索建立农村基层干部激励保障机制,但在操作层面,中央没有给出具体的政策措施和实施方案,并希望地方能在“中央精神”指导下,探索出能够发挥激励和保障双重功能的有效做法?
  2.从地方实践到中央认可
  在各地的具体实践中,河北省张家口市实施“一定三有”政策得到中央认可?张家口市为激励村干部,结合本地实际,以“定权责立规范,收入有保障?干好有希望?退后有所养”为主要内容,概括为“一定三有”政策,将岗位权责?工作绩效和个人待遇结合起来,以期实现对村干部的工作激励和生活保障?2008年4月,时任中央组织部部长的李源潮对河北省“一定三有”政策作出批示:“一定三有”创新村干部管理机制的做法很好,实现了村干部责任?待遇?激励和保障的统一,建议调查后推广?当年12月召开的全国农村基层组织建设工作座谈会上也提出推广河北省“一定三有”的经验做法?同时,将“一定三有”的具体表述调整为“定职责目标,工作有合理待遇?干好有发展前途?退岗有一定保障”,并写入2009年中央一号文件?2009年4月,中央组织部出台文件,在岗位责任?监督机制和激励保障机制等方面吸纳了“一定三有”的具体做法,此后几年的中央一号文件也持续关注“一定三有”政策的落实?在政策的执行过程中,“一定三有”的实施对象也逐步从村支部书记扩展到村组织负责人以及其他成员?
  (二)案例二:村务监督委员会制度的产生与完善
  在村民自治的实践中,“村两委”在村级事务中决策不透明现象时有发生,对村干部的监督制约机制不完善而破坏基层民主?侵犯农民权益的现象成为基层治理的一大难题?因此,从决策和监督环节加强基层民主建设?保障村民权利成为主要的政策方向?
  1.中央的目标要求
  中央一号文件持续就信息公开?民主决策?民主监督和民主权利保障等提出原则性要求:2005年,提出完善村务公开?政务公开和民主管理,切实维护农民的民主权利;2006年,提出进一步完善村务公开和民主议事制度,让农民群众真正享有知情权?参与权?管理权?监督权;2007年与2008年,相继提出完善村民民主决策?民主管理?民主监督制度,充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用;2009年,提出深入推进政务公开?村务公开和党务公开?在执行和落实这些原则性要求的过程中,地方政府可以在一定的政策空间内自主制定具体措施?
  2.村务监督委员会的产生
  2004年6月,浙江省武义县后陈村成立了全国第一个村务监督委员会?村务监督委员会有相对明晰的产生程序?治理结构和权责关系,更重要的是形成了相对独立的民主监督制度,是近年来乡村治理领域特色鲜明的创新举措?这种制度创新主要由两方面因素主导:一是由于当地村干部贪污腐败频发?村民不断上访以及干群矛盾难以化解等治理难题,掣肘了村庄稳定与发展,于是在后陈村的具体实践和当地政府的持续推动下,创立了村务监督委员会制度;二是中央已经对村务公开和民主监督有了相对清晰的政策设计?2004年,中央就明确提出设立村务公开监督小组,规定小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生,明确要求村干部及其直系亲属不得担任小组成员?武义县创立的村务监督委员会,就是在中央已有村务公开监督小组政策设计的基础上探索实施的?
  3.村务监督委员会制度的扩散与完善
  在后陈村建立村务监督委员会取得成效后,武义县逐步扩大试点范围,到2005年5月底,已在全县全面推行?在推广实施的过程中,该制度受到主流媒体和上级政府的关注?2005年6月,时任浙江省委书记的习近平专门到后陈村调研并肯定村务监督委员会制度,指出这“是农村基层民主的有益探索,是积极的,有意义的,符合基层民主管理的大方向”?武义县所属的金华市推广了这一做法?2008年3月,浙江省要求全省开展村务监督委员会试点推广工作[23],到2009年底,浙江省已经全面推行了这项制度?其他省份也陆续建立了村务监督委员会或其他形式的村务监督机构,逐步推广实施这项制度?村务监督委员会从村庄探索逐渐走向浙江乃至全国,形成了村务监督的“后陈经验”?2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》以及2018年修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》,都将村务监督委员会制度写入其中,使村务监督委员会制度得到了国家法律和党内法规的双重认可?中央一号文件自2013年至2018年,连续四年持续推动村务监督委员会的实施工作?在制度创新纵向上升的过程中,为了明确村务监督委员会与村党组织的关系?对村委会工作的影响以及与现行法律的可能冲突,中央也对该制度进行过一定的修正,比如在村监委主任的人选上,规定一般由党员担任,非村民委员会成员的村党组织班子成员可以兼任?
  (三)案例三:农村集体产权制度的“三变”改革
  要素资源流动不畅导致集体资源的闲置?农民财产性收入的不足以及家庭经营与规模经营难以形成稳定的利益联结等问题,是制约农村经济建设的制度性障碍?适时调整生产关系?启动农村经济制度改革,就成为迫切需要?集体产权制度和基本经营制度作为农村经济体制的核心与基础,也就成为中央高度关注的改革议题?
  1.中央的持续关注与密集的政策设计
  中央对农村经济建设和重大制度改革高度重视和谨慎推进,并明确政策底线和改革方向?2004年以来,中央一号文件持续鼓励?支持农业产业化经营的同时,对土地承包经营权流转和规模经营,保持谨慎推进的态度?从2005年开始,中央一号文件不断强调“依法?自愿?有偿”的原则,以规范地方行为,防止农民土地权益受损?从2009年开始,中央一号文件正式启动了土地确权登记?颁证工作,要求逐步完成农村集体土地所有权?土地承包经营权?宅基地使用权?集体建设用地使用权等确权任务?2010年,中央一号文件首次提出鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点?2013年,中央一号文件明确提出“建立归属清晰?权能完整?流转顺畅?保护严格的农村集体产权制度”?2015年,中央一号文件全面部署了农村集体产权改革,对土地等资源性资产?经营性资产和非经营性资产分类,提出重点改革任务?在确保土地公有制性质不改变?耕地红线不突破?农民利益不受损的前提下,按照中央统一部署,审慎稳妥推进农村土地制度改革?随后,农业部等三部门选择全国29个省(区?市)开展试点,并分批次逐步扩大试点范围?上述政策不仅从宏观上明晰了农村集体产权改革的顶层设计和改革方向,还制定了详细的试点方案?具体的改革任务图和时间表,并鼓励地方积极探索?
  2.“三变”改革的探索实施
  六盘水市地处贵州西部乌蒙山区,农业基础条件较差?工农业发展不均衡,作为滇桂黔石漠化集中连片特困地区,经济转型发展?农民增收和脱贫攻坚等面临巨大压力?2012年以来,围绕特色种植?休闲农业和生态旅游,六盘水市水城县?盘县等地的村集体和农户,将土地等资源入股市场主体的产业化经营,受到当地政府的重视?2014年初,六盘水市提出,利用当地独特的农业资源禀赋,重点发展特色产业,实现农业特色产业发展的“3155”工程,通过产业规划?资金支持?平台搭建?基础设施建设等,吸引工商资本投资农业农村?在中央已有政策的基础上,该市统筹使用经济建设?扶贫等财政资金,盘活农村集体产权资源,最终探索出“资源变资产?资金变股金?农民变股东”的“三变”改革路径?这项改革增加了农民财产性收入,推动了农业产业化经营,促进了地方经济增长?
  3.中央的积极认可与政策推广
  六盘水“三变”改革在实施的过程中,就受到中央的密切关注?2015年3月,全国两会期间,六盘水市委书记向时任国务院副总理的汪洋汇报了“三变”改革的情况?5月,汪洋批示:“‘三变’似有值得更深层次上考虑其价值的意义?”随后,贵州省主要领导先后赴六盘水调研并作批示,国务院扶贫办?农业部?财政部也进行了密集调研[29]?在此背景下,六盘水市决定在全市推行“三变”改革?8月,农业部在该市组织召开全国农村集体产权制度改革座谈会?11月,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提及“三变”改革,指出“让资源变资产?资金变股金?农民变股东,让绿水青山变金山银山,带动贫困群众增收”?12月,汪洋在中央农村工作会上要求:“要通过资源变股权?资金变股金?农民变股东,把闲置和低效的农村资源?资金有效利用起来,给农民创造财富?”2016年初,贵州省在全省选择若干县市开展“三变”改革试点,时任贵州省委书记的陈敏尔专门到六盘水市调研“三变”改革?“三变”改革在得到中央的肯定并在贵州省试点实施后,也正式写入2017年和2018年中央一号文件及《中共中央?国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等重要的政策文件中?2017年,贵州省决定在全省所有县域推进“三变”改革,其他省份也积极试点推广这一改革经验?六盘水市被增补为全国农村改革试验区,入选全国农村集体产权制度改革试点单位,继续开展相关的改革试点工作?
四、地方实践与顶层设计的互动：从试点到推广的转换
上述案例都是地方实践进入中央政策方案并在全国推广的成功典型,这些地方实践的产生以及成为中央政策的过程,能够有效解释“试点-推广”的内在背景?
  (一)地方创新实践的初始动力:执行任务与化解问题
  地方政府是治理创新的主要推动者,浙江武义“村务监督委员会”和贵州六盘水“三变”改革都是在当地政府及其主要领导的持续推动下实现的?在中央与地方的基本结构下,中国的行政体系形成了“高层-中层-基层”三级网络?地方政府因其层级性行政分工和职能定位,可以分为地市级中层政府以及县乡基层政府,而县乡基层政府更多的是执行中央和省级政府下达的各项行政任务,直接面对城乡社会中的种种问题?上级任务与本地问题构成了基层政府需要面对的双重治理压力,当这种压力不断加大时,基层政府就会自发寻求有效的解决方案?因而,化解双重治理压力就是地方实践的初始动力?
  实际上,为实现有效治理,常常需要探索新的方法?尝试新的方案,也就需要突破既有制度和政策的特定目标与具体规范?这种突破和创新必然存在风险,特别是因政策实施的未知结果而产生的政治风险,是任何官员都必须认真思虑的?在涉及乡政村治领域中具有敏感性的政策议题上,可以发现,必须满足以下三项条件才能促成政策创新的形成:一是与国家法律和中央政策没有明确冲突;二是中央或上级政府已持续关注相关政策问题?提出目标方向并释放改革信号;三是基层确实存在比较严重的治理问题亟待解决,地方政府为了解决这些严重的治理问题而采取的应急性措施,往往成为某些政策创新的初始蓝本?前述案例中,部分地区之所以采纳“村务监督委员会”的做法,就是为了缓解当地村民自治的实施过程中产生的矛盾,诸如因村干部贪腐频发而引起的村两委间的冲突和基层群众的强烈不满?
  (二)模糊地带的经验扩展与典型化过程:寻求支持与政绩塑造
  创新性的政策实践,在实施过程中可能会有来自上级追责和舆论批评的政治风险,以及政府内部和乡村利益相关者的政策抵制?这极有可能影响创新做法的实施效果,甚至打断进行中的创新行为?但是也要看到,从政策实践的层次上,地方面对的实际情况很可能是上级不清楚或不知晓的,千差万别的乡村社会使得中央政策的实际执行存在一定弹性空间,这种空间事实上是具有模糊性的自主设计领域?在模糊性地带进行自主设计,地方政府需要寻求政治支持,这不仅是为了维护某项创新做法的成效,更重要的原因还是为了获得上级的认可,以减弱未知的政治风险和实施阻力?而政治支持的过程就充分表现出了层级间以及跨层级的上下互动,一方面,基层政府会主动寻求直属上级政府对创新做法的支持,甚至向更高层级寻求支持?另一方面,中央与地方政府也会通过各种渠道主动关注基层动态,通过书面沟通?会议讨论和主要领导调研和批示等方式,实现政治支持?值得注意的是,主流媒体的宣传报道,特别是中央媒体的正面宣传,也是一种非常有力的政治支持途径?通常,上级政府在表态支持的同时,会吸纳来自基层的经验,继续打造“典型经验”?上述案例中,地方实践上升到中央政策的过程,就是沿着纵向的行政层级不断向上寻求支持,通过吸纳和完善政策内容,检验政策的实施效果?又如河南邓州的“四议两公开”工作法,就是从村庄试点?县乡实施?地市采纳?省级支持到最后的中央关注,纳入国家政策议程?
  政治支持常常会转化为政策资源的倾斜,相应地,地方就要承担更多试点任务?当然,通过政策影响力和示范效应的进一步提升,“典型经验”也会成为地方政绩的“样板间”?不过,向上寻求支持的过程并不会一路坦途,上级政府甚至是中央政府的搁置?反对或者直接叫停,基本上就能终结一项政策创新扩散的可能性?但提出创新措施?解决治理问题并取得良好效果,就可以获得上级认可,并得到更多政策资源,就能实现实际治理需要与官员政绩需求的良性平衡?需要警惕的是,在向上寻求支持的过程中,地方实践很容易被强烈的政绩驱动力异化,比如集中资源塑造“典型”?夸大政策效果,而不真正面对需要解决的现实问题?这种“政绩工程”之所以能够存在,主要原因也是“命令型”体制下,上级政府对基层创新效果的垄断性决定权,这样的互动过程还不能完全筛除一些不具备推广实施条件的“政绩典型”?
  (三)中央政策的制定实施:顶层设计与选择性吸纳
  对于中央政府来说,相互关联的治理领域和潜在冲突的多重目标任务是政策制定过程中绕不过的两项难题?同时,由于城乡间?区域间的巨大差异,在执行过程中又要应对政策的适应性和有效性问题:政策过于明确,就不能适应不同地区的复杂治理环境,使政策无法落实;政策过于模糊,就会使地方执行或流于形式?或自行其是,随意发挥政策空间?“摸着石头过河”的渐进式政策过程,就是应对上述问题的一种普遍方式?随着宏观制度转型的不断完善,在各个领域制定法律法规,形成了相应的制度体系,渐进式政策过程的探索成本和难度逐渐加大,很多深层次的体制问题不是中央部门或是地方政府的单方面探索所能解决?因此,中央应从全局出发,出台相关领域的“顶层设计”方案,在此基础上为地方实践提供政策方向,并选择性吸纳地方实践的可行部分?而地方实践中的“典型经验”是否能得到推广并成为其他地区竞相学习和模仿的对象,很大程度上取决于其能否与中央的政策原旨保持一致?
  上述案例中所涉及的“三农”领域的成功典型,基本印证了中央设计与地方实践相吻合的治理路径?近年来,中央一号文件在乡村治理诸领域谋划“顶层设计”体系,并设定相应的目标任务,出台了诸多政策措施,这些政策措施在地方具体实施的过程中,需要回应政策的适应性和有效性问题?农村经济和社会等诸政策实施过程中会产生大量的治理任务,同时本地化的治理问题也随之增加,这对基层政权回应治理需求的能力提出了更高要求?中央政府需要在乡村治理的合法性与有效性之间寻求动态平衡,进而选择性地将地方实践吸纳到政策“顶层设计”中?
  中央的选择性吸纳主要体现在三个方面:一是地方实践能够探索重要经验,实现政策优化;二是地方实践能够促进政策实施,成为示范典型;三是在无法准确判断?没有可行应对方案的问题上,通过设定总体目标和指导性的政策要求,传达审慎的政策态度,并鼓励各地方各部门尽快探索有效路径?在地方的诸多实践中,中央可根据既定的目标任务,有选择地吸纳部分内容?优化有关政策?上述案例中,“村务监督委员会”的实践是在中央没有直接政策部署的情况下,对基层民主制度的重要完善过程,最终获得中央认可?“三变”改革的探索过程与中央对农村集体产权制度改革的顶层设计,相互补充,实现了政策优化?而“一定三有”做法,则是先有明确的中央政策依据,然后地方在具体措施上加以完善,形成“典型经验”,被中央认可并在政策推进过程中发挥示范作用?
  五、结论与讨论
  本文关注乡村治理中“试点-推广”的政策过程,发现这种中国特色的政策过程已经成为一种成熟并广泛应用的治理方式?农村多次重大改革都是以这种方式呈现,并推动其他领域以及全国改革的进程?随着宏观制度体系的不断完善,渐进式政策过程的实践环境也发生了变化,中央在鼓励地方探索?推进政策试点试验的同时,不断加强对各领域改革的顶层设计,以此减少政策碎片化?政策冲突,并规范地方行为?因此,“顶层设计与摸着石头过河”的关系应该纳入渐进式政策过程的研究中,并厘清这一关系中“试点-推广”的内在原因?
近年来,中央逐步完善“三农”领域的顶层设计,不断出台政策措施?政策和资源下乡,使地方政府面向基层的治理任务和治理压力也随之增加,对地方政府回应治理需求的能力提出了更高要求?化解上级任务与本地问题构成的双重治理压力和对实际成效的追求,成为地方实践的初始动力?有效的地方实践,始终面临着突破既有政策和制度框架的潜在风险?对于地方政府来说,向上寻求支持不仅能够有效减少实践创新的风险,还能够有效增强政策实施力度,同时,治理绩效的增强也会带动政绩的获取与扩大?因此,在寻求支持与政绩塑造的共同作用下,地方实践总是沿着行政层级逐步向上扩展?地方实践向上寻求支持的过程,也正是上级政府对其评价和筛选的过程,从而表现出层级体系中的互动与博弈?只要有更高层级的支持,上级政府的否定可能也不会终结地方实践?但是拥有最终决定权的中央政府的态度,能够直接影响地方实践的命运,而地方实践的探索,同样也能为中央政策的突破作出巨大贡献?对于中央政府来说,一方面要通过顶层设计力争协调治理领域间相互影响的关系?化解多重目标任务之间的潜在冲突,同时,还要应对不同地区的治理环境和治理条件对中央政策的适应性和执行政策的有效性问题?因此,解决政策适应性和有效性问题,必然需要地方的积极参与?面对海量的地方创新以及所谓的“典型经验”,中央也应采取选择性吸纳机制,一是吸纳能够实现政策优化?充实顶层设计的地方实践;二是吸纳能够促进政策实施?能够成为示范典型的地方实践?
  当然,“试点-推广”的渐进式政策过程,还有一些问题尚未得到有效解决?一些地方实践在向上寻求支持以及被上级逐步认可的过程中,很容易被强烈的政绩驱动力异化,对典型经验进行过度包装塑造?报道宣传?当政绩追求超越了治理需求而主导政策实践,就很有可能扭曲和夸大地方经验的政策推广价值?这种“政绩工程”之所以能够存在,主要是政府对政策实施效果的垄断性决定权,上级的政治支持能够发挥超常规的作用?这样就忽视了“试点-推广”过程对优化政策的积极作用,也忽视了对科学?严谨的政策评估标准的探索,而无法建立完善的政策选择机制?只有服务于现实治理需求的典型经验才具有真正的治理价值,才能为顶层设计的完善提供科学依据?在促进国家治理能力现代化和探索有效的乡村治理机制的进程中,以“试点-推广”为代表的渐进式政策过程具有内在的生命力,同时,我们还需要对其创新的可持续途径进行深入研究,并指导乡村治理的政策实践?