杨志勇：扩大内需 更加积极的财政政策大有作为

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杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员）

　　2020年一季度国内生产总值（GDP）比上年同期下降6.8%，这是疫情冲击和经济下行压力叠加的结果。4月17日，习近平总书记主持召开的中央政治局会议指出，“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用”。超大力度的积极财政政策，是在特殊时期将着力点主要放在国内需求的财政政策，是创新宏观经济调控方式的重要实践。更大力度的积极财政政策意味着更大的消费和投资需求拉动效应。面对当前的经济形势，积极财政政策必须坚定不移地以扩大内需为主要目标，更加积极有为，让超大规模的国内市场优势得到更充分的发挥，将中国经济更快地拉回到正常的增长轨道上来，维护经济发展和社会大局稳定。
　　1.常态化疫情防控背景下，积极财政政策表现出新特点
　　2020年的积极财政政策，与前些年的积极财政政策有很大的不同。最明显的是财力条件发生了很大变化，第一季度全国一般公共预算收入下降14.3%，财政收入下行压力仍然很大，但财政支出在许多方面依旧需要保证，财政收支矛盾更加突出。4月17日召开的中央政治局会议提出的提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券、提高资金使用效率，正是抓住了矛盾化解的关键。接下来，应精心设计具体操作方案，以应对这一百年未有之大变局背景下的疫情冲击，确保经济社会发展目标的实现。
　　2020年的积极财政政策，增加了复杂的疫情防控因素，政策的力度和着力点必须作相应调整。中国已经转向防止疫情输入阶段，积极财政政策应将扩大内需作为主要目标。这是在不放弃国际市场前提下的扩大内需。实践说明，越是用好国际市场，越是有利于分工，越能提高经济效率。扩大内需，也必须做好国际宏观经济政策协调工作。病毒是人类公敌，疫情带来全球经济衰退阴影，各国必须携手应对，加强包括财政政策在内的宏观经济政策协调，为扩大内需创造良好的外部经济环境。
　　疫情的影响还有很多不确定性因素，常态化疫情防控，意味着积极财政政策运作的环境与平常有很大的不同，无论采取什么样的措施，首先应在疫情防控上加大有效投入，这是财政政策实施和其他诸多工作开展的基础。
　　2.以更加积极的财政政策稳定预期、提振信心
　　积极财政政策的力度足够大，超市场预期，才能迅速地起到稳定预期、提振信心的作用。这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对经济的冲击之大，前所未有。市场主体面对生存考验，产业链供应链不稳，市场运行不畅，就业形势严峻，疫情防控和全球经济的不确定性因素仍然存在。在这种背景下，2020年的积极财政政策必须是非常规的，政策力度必须足够大。
　　从财政政策的构成来看，积极财政政策的力度空间表现在三个方面：一是提高财政赤字率。综合考虑财政风险，财政赤字率对应一般公共预算可以提高到3.2%左右，这样大约可以释放出4000亿元的财政资金。二是发行抗疫特别国债，所筹集资金应主要用于受疫情影响的经济社会发展事务。三是增加地方专项债券。专项债券应有对应项目，且收益应覆盖成本。但在非常时期，为了更有效地发挥积极财政政策的作用，也可以考虑一定比例的项目有一般公共预算资金的注入，以增强项目的可行性，特别是增强地方债项目对民间资本参与的吸引力。
　　一季度，积极财政政策的具体措施已经出台不少，但要更好地发挥政策的作用，还必须对已经出台的各类碎片化的财政政策措施加以整理，并计算出真正的政策力度，在此基础上明确财政政策到底应扩张多少，这也是稳预期的重要举措。横向比较可以为决策提供更充分的依据，当前积极财政政策的力度，可以适当参考世界上其他主要国家的选择。积极财政政策在不同地区资金的配置，主要应依据地区受疫情影响的程度和经济的恢复能力，疫情影响最深的湖北省可以单列处理。
　　3.助力扩大投资需求
　　充分就业历来是财政政策的首要目标。4月17日召开的中央政治局会议要求加大“六稳”工作力度，做到“六保”。在“六保”和“六稳”中，就业扮演着重要角色，都排在第一位。就业需要有吸纳劳动力的市场主体，而这只能靠扩大投资来实现。
　　通过积极财政政策扩大投资，首先是财政直接投资。疫情期间，一些新兴产业成为经济亮点，比如数字经济。数字经济吸引了大量民间投资，但数字经济的公共平台建设并不适合仅由企业投资，因为可能引发大企业垄断、新投资者无法进入行业参与竞争、过多攫取消费者福利等一系列损害市场效率的问题。无论从刺激当前投资，还是从未来投资的可持续性来看，财政都应该加大对公共平台的直接投资，为各类投资提供公共服务。对于时下市场高度关注的新基建，政府可以将有限的财政资金用于相关公共平台建设，用于新技术开发以及其他的市场投资主体不愿意投入或投入易引发垄断等妨碍市场秩序行为的领域。
　　经过这些年的投资，传统基础设施的短板问题，已经在很大程度上得到了解决，但一些人口密度比较高、经济发展比较快的地区，经济社会发展对传统基础设施提出了更高层次的需求，财政投资仍有较大的空间。在具体操作中，要适当平衡基础设施投资的经济效益和社会效益，兼顾扩大内需和改善民生。比如4月17日召开的中央政治局会议提出的实施老旧小区改造的举措，既有助于促进民生的改善，也有利于扩大投资。
　　通过积极财政政策扩大投资，还表现在促进民间投资上，体现的是财政投资“四两拨千斤”的作用。比如，通过财政投资，引导更多的民间资本参与政府和社会合作（PPP）项目仍有较大潜力可挖。规范并扩大发展PPP项目，可以让民间投资者在承担风险的同时，获得与风险对称的收益。再比如，修复产业链、供应链，是疫情等非常时期财政政策促进民间投资的特殊做法。竞争性行业的产业链供应链稳定，本来主要依靠市场机制，但疫情发生后，各种不确定因素导致产业链供应链不稳定甚至中断，单纯依靠市场恢复不仅见效慢，甚至会直接危及企业的生存，从而会降低民间资本的投资意愿。通过积极的财政政策，如减租减息等，能够帮助企业摆脱困境，推动补齐链条的投资，助力产业链供应链的修复，进一步提高民间资本的投资意愿，有利于企业的复工复产达产。以民营企业为主的中小微企业受此次疫情影响较大，当前的财政政策以吸纳就业人数为主要依据，给予企业有针对性的补助，这既是在保企业从而保就业，又是在稳定民间投资。
　　减税降费是积极财政政策的有机组成部分。减税降费能够降低投资成本，是促进民间投资增长的有效做法。最近三年，我国减税降费累计超过4.6万亿元。2020年减税降费力度正在进一步加大，预计将超过3万亿元。加快推进以减税为中心的税制改革，将会更加有效地促进民间投资的增长。
　　4.进一步释放消费潜力
　　受疫情影响，人们的消费潜力得不到充分释放，严重影响了经济的良性循环。释放消费潜力，积极的财政政策大有可为。4月17日召开的中央政治局会议要求扩大居民消费，适当增加公共消费。扩大居民消费，政府出资发放消费券就是一个重要的举措。消费券可以更好地与企业的生产和供给相对接，顺利实现特定行业经济的良性循环。不少地方政府为本地居民发放消费券，已经看到了明显的效果。当前，为了进一步扩大消费，消费券的发放数量还可以再增加，适用的范围也可以更广一些。另外，仅有消费券是不够的，各地政府还可以积极探索多种形式的促进消费的财政政策。
　　疫情的发生同时也是一次消费再发现的过程，财政政策在此时的作用重在引导，让这类消费能够有实现的条件。比如，疫情让私家车在很大程度上成为生活的必需品。2019年8月发布的《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发〔2019〕42号）提出，释放汽车消费潜力，实施汽车限购的地区要结合实际情况，探索推行逐步放宽或取消限购的具体措施。降低汽车交易税费的财政政策，可以促进汽车消费，应是一个可供选择的方向。再比如，4月17日召开的中央政治局会议提出要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，促进房地产市场平稳健康发展。对此，各地政府可以结合各地情况，制定具体政策，有效降低住房的交易税费，扩大改善型住房消费，更好地满足住房的刚性需求。另外，经历疫情之后，消费结构将会有比较明显的变化，健康消费将会更受重视，网络消费将更为流行，财政政策可以在引导消费上做更多的工作，通过对健康产业、农村和偏远地区物流快递业提供税收优惠，释放更多的潜在消费。
　　消费升级换代是新时代消费的新特征。疫情的发生，让不少中高端商品的消费从海外移至国内。为顺应这一变化，可以加快增值税税率三档并两档的步伐，加快消费税税目税率的优化，并进一步降低税负，让更多的商品和服务以更亲民的价格面对消费者，以促进这部分消费潜力的释放。财政政策可以在企业外销产品转内销上有所作为，进一步满足居民更丰富的消费需求。
　　促进消费的积极财政政策，应针对不同群体采取不同的收入支持政策。受疫情影响，相当数量的居民收入下降较多，消费能力相应下降。对于低收入群体，仅有消费券是不够的，可直接给他们发放现金补助，在保障其基本生活的基础上，进一步提高其消费能力。对于收入减少较多的中等收入群体，可以适当减免个人所得税汇算清缴补缴的金额，或延迟汇算清缴，从而释放出一定的消费能力。
　　在医疗、养老、教育、环境保护等方面的消费，财政政策都可以有所作为。针对这些公共服务的短板领域，只能通过适当增加公共消费来直接拉动消费需求。部分公共消费可以直接替代个人消费，从而提高居民可支配收入，间接拉动消费需求。