段文斌：新基建不是“特效药”而是新动能

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段文斌（南开大学经济学教授、博导，伯苓学院副院长，天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地研究员，国家社科重大项目首席专家，教育部重大项目首席专家）

  随着疫情防控和经济社会发展工作的统筹推进，新基建被广泛关注和密集讨论。从流动人员健康监测，到疫情态势研判；从广泛应用机器人配送，到红外人体温度快速筛检仪……数字技术的普及运用，使人们愈发感受到人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设的重要性。
  2018年年底召开的中央经济工作会议首次提出加快新型基础设施建设，2019年3月《政府工作报告》再次指出加强新一代信息基础设施建设（详见表1）。立足当前、着眼长远，应把复工复产达产与加强战略谋划和前瞻布局结合起来。抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，加快建设、抓紧布局新型基础设施和战略性新兴产业。壮大新增长点、形成发展新动能是影响我国未来发展的长远大计，而非应对疫情冲击的短期性政策。当前，要坚持稳中求进工作总基调，特别是处理好稳与进的关系，一揽子宏观政策的出发点和落脚点应更加明确重点放在稳增长、扶企业、保就业上。
  新基建有利于畅通经济社会循环，但不是“特效药”
  新冠肺炎疫情传播速度快、感染范围广、防控难度大，是一场与时间赛跑的战争，是一场数字化能力建设的大考，也是对我们处理改革、发展和稳定关系的一次检验。疫情对经济的冲击不仅发生在供给侧，也发生在包括消费、投资和出口的需求端。我们首先应该明确，这次疫情给我国和世界经济发展带来了挑战，但并非是由生产相对过剩或有效需求不足引发的经济危机，也不是一场债务危机、金融危机。如果各国协调处置不当，是否引发全球的经济金融危机另当别论。
  新基建虽非应对疫情冲击的“特效药”，但在短期可以刺激和拉动投资，更好地培育壮大新型消费、升级消费，对冲疫情影响；在中长期可以提高生产率，增加供给，提高供给体系质量，提高经济的潜在增长速度。然而对新基建的理解和认识绝不应止步于此。疫情的直接影响和主要冲击，是人流、物流、资金流不能有序转动，产业链、供应链不能畅通运转，进而导致生产活动和经济社会循环停顿。受影响和冲击最为严重的，是住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等行业，以及中小企业、进城务工和弹性就业、高校毕业生等群体。这些都更多地表现在供给侧和生产领域，生产和流通秩序遭到破坏而导致产出减少。因此，现阶段的发展重心在于稳增长——在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复，破解复工复产中的难点、堵点，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环，形成供需良性互动，力争把疫情造成的损失降到最低。
  相较于新基建，把被抑制、被冻结的消费释放出来，发放消费券乃至现金补贴、适度放宽住房和汽车消费限制，促进消费回补和潜力释放；以传统基建补齐不平衡不充分的短板；减轻甚至免除企业税费、贷款延期还本付息甚至减免利息、提供贴息贷款，防止企业资金链断裂等，是更为直接和有效的应对之策。毫无疑问，包括5G网络、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等在内的新基建意义重大。但要清醒地认识到，对于解决上述最紧迫的难题——破重点行业和中小企业之难、纾重点群体就业之困，打通“堵点”、补上“断点”，畅通经济社会循环，避免出现较大范围的破产倒闭和失业待岗，新基建难以在短期内发挥根本性、实质性作用。
  随着境外疫情持续扩散蔓延，对全球生产和需求造成全面影响，世界经济贸易增长受到严重冲击。在二十国集团领导人特别峰会上，习近平主席呼吁各国加强宏观经济政策协调，联手加大宏观政策对冲力度，防止世界经济陷入衰退。全球性“大流行病（Pandemic）”已使世界经济发展中的不稳定、不确定、不可持续的深层次内在问题进一步凸显，全球化与去全球化的博弈将向纵深发展。随着下行风险加剧，对全球产业链供应链稳定、生产要素流动产生较大影响，给我国高质量发展带来新的挑战。疫情影响下，外贸发展难度加大，吸引外资变数增加。改革开放以来，我国经济已经深度融入国际分工体系，2008年的国际金融危机也让我们深刻地意识到，经济全球化时代，任何国家都难以独善其身。此次疫情不同于2003年的“非典”。一方面，“非典”并未全球大流行，未对主要经济体造成冲击；另一方面，那时我国经济处于上升周期，“非典”的外部冲击并未改变这一趋势，当年的经济增速达到10.5%。近10年来我国经济进入“换挡期”，GDP增速由2010年1季度的12.2%降至2019年4季度的6.0%（参见图1）。在经济减速过程中遭遇新冠肺炎疫情，由此引发的一系列风险挑战前所未有。我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。
  当前最重要的就是用全面辩证长远的眼光看待我国发展，做好自己的事情，作出判断和提供对策更需厘清轻重缓急、主与次、短期与中长期，力避眉毛胡子一把抓。我国当前应对疫情的财政与货币政策，同传统意义上旨在调节有效需求的宏观经济政策有实质不同。应当区分经济恢复政策与经济刺激政策，并处理好两者的关系。当然，两者虽不是截然对立，但其中的差异却是不容忽视的。扩张性的货币与财政政策并不是推动经济增长的长久之道，资金终归有限，应当把稳增长作为首选目标，把就业这一民生之本放在首位。特别是重点帮扶中小企业，因为80%以上的城镇劳动就业、90%以上的新增就业来自于中小企业。其要义在于，坚持将就业优先政策置于宏观政策层面，强化各方面重视就业、支持就业的导向。
  在我国经济发展新阶段，新基建与新型工业化、新型城镇化和农业农村现代化相契合，为高质量发展提供新动能
  新基建将深刻影响我国经济发展的未来走向。在我国经济发展的核心逻辑已发生根本性变化的大背景下，新基建的作用将不仅体现在短期，更为重要的是会产生长期效应和发挥长远影响。
  党的十九大报告明确指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”中央经济工作会议强调：“中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”在新的发展阶段，我国经济已经由改革开放前30年间10%左右的高速增长转为中高速增长，而且下行压力尚未有效释放，尚难判断何时企稳在L型走势的水平线上（参见图2）。
  生产要素（劳动力、资本和自然资源）投入和生产率是决定经济增长的基本变量。2008年以来，这些生产要素的实际状况发生了根本性变化——人口结构转变和劳动力成本上升难以逆转；政府主导下的超常规投资已经难以为继；资源能源和环境压力已经开始倒逼更大力度的节能环保和生态治理。依靠大规模要素投入已经难以实现经济的持续增长，而转向提高生产率和以创新驱动发展成为了必然选择。贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，以供给侧结构性改革为主线，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，成为我国经济发展新阶段的新逻辑。只有将新基建置于这一新逻辑当中，才能清晰认识其作用和意义。作为新一代信息基础设施，新基建既非应对疫情冲击的权宜之计，也不是可以孤立讨论的流行话题，而是与新型工业化、新型城镇化和农业农村现代化相契合，为高质量发展提供新动能。
  从全球大背景观察，当前我国处于工业化后期，生产力发展不平衡、多层次的特点依然明显。一方面需要走完发达国家业已完成的工业化道路，另一方面需要积极迎接新一轮科技革命和产业变革的机遇和挑战。所以，我们的任务是双重的——既要改造传统，又要发展新兴。
  从未来基于“工业4.0”而衍生出来的“第四次工业革命”的背景观察，美国在第二次工业革命中崛起，并引领了第三次工业革命，经济科技实力由此一直保持领先地位。同时，“去工业化”和国际产业转移使美国实体经济部门增加值占GDP的比重，已由1980年的40%降至当前的28%，其中制造业由20.5%降为11.7%。作为新一轮科技革命和产业变革，网络化、数字化、智能化与产业融合的特点日益凸显。这对于中国、德国、日本等拥有或强或大的工业体系的国家而言，无疑是一次实现由跟跑到并跑、领跑的难得“战略机遇期”。
  把两大背景联系起来，抓住第四次工业革命的机遇，在完成“双重任务”的过程中实现“变轨超车”，是我国经济面对百年未有之大变局，实现高质量发展的题中应有之义。5G网络、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等，作为新一代信息基础设施，也是战略性新兴产业、未来产业，其重要地位和作用不言自明。
  近代以来，我国几次与工业革命失之交臂，面对第四次工业革命机遇，加快新型基础设施建设，我国已具备一定的产业基础和市场条件。这包括超大规模经济体、超大规模的市场优势和内需潜力，拥有全球最大的中等收入群体、1亿多个市场主体，是唯一拥有全部工业门类的国家，制造业规模居全球首位，成为第一大货物贸易国等。同时，要认识到在科技和人才积累、制度环境上，我们虽然取得了长足进步，特别是形成了集中力量办大事的制度优势，但短板依然明显。抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇，加快新型基础设施建设，抓紧布局战略性新兴产业、未来产业，这是从战略上前瞻性地指明了科技创新和产业优化升级、壮大新增长点和形成发展新动能的方向。
  新基建作为战略性新兴产业发展的重要依托，将如何发挥新动能
  作为现代化基础设施体系的组成部分，新基建是战略性新兴产业发展的重要依托，其本身也属于战略性新兴产业。应对2008年国际金融危机过程中，我国就明确提出了培育战略性新兴产业的政策概念。应当认识到，发展战略性新兴产业和新基建都是一个较长期的过程，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，同样需要战略定力、久久为功、善做善成，需要钉钉子精神、需要有“抓铁有痕、踏石留印”的劲头。在疫情中，智能制造、无人配送、在线消费、医疗健康等新兴产业展现出强大成长潜力，这无疑为加快新基建带来契机。接下来，深化结构改革依然是根本，而确保经济运行在合理区间是结构改革的必要条件。
  经济运行保持在合理区间，离不开需求管理或宏观调控。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，旨在使实际增速接近潜在经济增长速度。应对疫情不仅要延续“十三五”期间指向稳增长的“积极的财政政策与稳健的货币政策”的组合，而且进一步强调“更加积极有为和更加灵活适度”，从而逆周期调节的节奏和力度能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。在本轮宏观调控当中，应当吸取1998年应对亚洲金融危机和2008年应对国际金融危机所积累的经验，因时因势持续发力，既要避免毕其功于一役、用力过猛，也要避免政策措施过早退出。
  适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。对于财政赤字占GDP的比例不超过3％，公共债务占GDP的比例不超过60％的国际警戒线，要用动态的观点来看待，不必作为铁律来固守。关键是要保持合理的经济增速和较低的利息率。前者是偿债能力和稳预期的基础，进而决定政府是否能从市场为赤字融到资，后者则决定了政府能否以低成本融资。我国经济具有巨大的韧性和潜力，长期向好的趋势没有改变。为了配合中央政府增发国债，我国央行也有必要进一步降低利息率。国债市场的扩大不仅有助于政府融资，而且有助于资本市场的进一步发展。目前我国国债市场规模相对较小，可以预见本轮疫情过后，国债市场会有长足的发展。
  发展新基建和战略性新兴产业的根本还是在于结构改革。结构改革不可能一蹴而就，它通过破解长期性、结构性、体制性问题，指向提高生产率和潜在经济增长率。近年来我国投资增速持续下降。资本形成既要看投资总量，更要看投资结构。基础设施投资、房地产投资和制造业投资是我国投资的“三驾马车”，其特点是基础设施和房地产投资牵引，制造业投资依赖于基础设施和房地产投资。基础设施投资因地方债风险，其空间逐步收缩，房地产投资的历史峰值期已过，因此制造业投资下滑。
  新基建和战略性新兴产业投资可以发挥有效投资的关键作用，同时投资需要一定的回报率，才具有可持续性。融资难、融资贵，有金融支持实体经济不够的问题，但更基本的是投资后的盈利能力不足。新基建和战略性新兴产业代表了高科技和未来产业，要实现盈利、保持可持续性发展就必须依托内生消费需求和内生技术能力。近年来，我国消费升级趋势与消费增速持续走低并存。如何满足好大量潜在和现实需求，关键是扩大就业、调整收入分配结构、完善社会保障体系和提高供给体系质量，这些都是结构改革的题中之义。
  形成内生技术能力和技术创新，是新基建和战略性新兴产业发展绕不过去的关口。对此，需要全面深化以完善产权制度和要素市场化配置为重点的经济体制改革。一方面，既让市场起决定性作用，又更好发挥政府作用。政府应致力于基础研究、共性技术研发组织和应用场景建设，成果转化和技术渗透扩散更应该依靠市场调节，进而基于新技术形成新产业、新模式和新业态。对于政府作用，强调“更好发挥”，不是“更多发挥”，要把“放手”当作最大的“抓手”，同时“放手”不是“甩手”。另一方面，坚持“两个毫不动摇”。按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。政府致力于反垄断和竞争性市场建设，通过深化垄断行业改革，推进开放准入和公平竞争。同时，通过“挤入效应”，带动全社会投资。
  总之，当前世界经济增长持续放缓，世界大变局加速演变的特征更趋明显，全球动荡源和风险点显著增多，我国经济下行压力加大。在稳增长的同时，应坚持把提高供给体系质量作为主攻方向，统筹兼顾，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。