林辉煌:基层治理中的村霸现象

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林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员）

  “村霸”现象在中国有多大范围的存在呢？就我个人的调研来看，有“村霸”的村庄中，贫穷的、中等的、富裕的都有，但大多数还是利益比较集中的地区，如村庄内部富含自然资源（矿产、森林等），或者是靠近城市的城郊村，存在比较大的征地拆迁利益。换言之，“村霸”现象的出现，往往有其经济基础、利益基础。
  这些“村霸”有不同的特征。华南一些宗族结构保留相对完整、家族观念比较强的地区，“村霸”多少会和强势的宗族有关；北方一些地区，和兄弟多少、家庭势力有关；中部靠近长江流域的地区，由于村庄比较原子化，也存在一些主要依靠个人“气势”的村霸，比如身材魁梧、犯过罪、坐过牢等共同特点。
  当然，“村霸”不一定都是恶霸、地痞流氓，“霸凌”“权力压迫”也是另一种形式的“霸”。
  我们知道，中央此次扫黑除恶，非常强调的一点是要深挖、清除其背后的“保护伞”。“村霸”背后当然也有。
  比如，一些“村霸”本身就是权力拥有者，如当地的村支书或村主任，他们在非法侵占公共利益的同时，还向更高一级的官员输送利益寻求保护，那些贪图“利益”的官员自然也就乐意充当“保护伞”。
  也有“村霸”和权力拥有者有一定利益关系，比如亲戚关系、血缘关系；又或者权力者需要通过这些势力达到一定目的——比如基层选举时，候选人要依靠“村霸”来确保自己当选，或需要这些人帮忙完成征地拆迁工作等，事实上和权力拥有者形成某种“共谋关系”。
  当然，也有的“村霸”就是地痞流氓，没有什么大的“保护伞”，但谁也不怕。这些“刺头”，基层的管理者可能也不愿意理睬，放任不管，不去招惹；但这种不管不治，则成了另一种“保护伞”。
  以“村霸”为代表的基层治理困境有深刻的结构性原因。
  回顾历史我们可以发现，改革开放、分田到户之后，上世纪八九十年代的村庄治理工作，主要有两件“大事”：收农业税和计划生育。这两件事都不容易，尤其是计划生育，在南方一些宗族势力强大的地区很难开展，经常遭到反抗，有时候村庄、乡镇里就会默许甚至借助村中比较强势的人，以完成任务。
  2003年后农业税取消，计生工作也慢慢软化、开放，村干部的分内之事少了很多。但之后的另一个趋势是征地拆迁兴起，很多城郊村利益变得很大。这件事当然也不好做。同样的逻辑，管理者不容易搞定的事情，一些灰色甚至黑色的势力就崛起了。比如拆迁公司，就混进了很多这样的势力。坦白讲，这股风气到现在也没有完全根除。
  但我们很容易看到，这种表面“秩序”的维持，其背后并不意味着良性秩序的出现，反而侵蚀了基层的合法秩序和执政基础，因此中央必须痛下杀手。
  那么，为什么面临治理问题，合法的力量反而无法触及呢？
  这就涉及另一个层面的问题：基层法治力量尤其是警力布局的严重不足。我们知道，传统的中国乡村依靠一些乡土规范来管理，但随着基层原子化，乡土结构能起的作用式微，即使村子里有混混、恶霸出现，曾经有威望、管事儿的老人也不管或管不了了。与此同时，合法的暴力体系（如警察），也没有足够的力量介入，难以及时有效地渗入农村进行管控。
  很多地方一个乡镇只有一个派出所，但管辖区里的人口可能有五六万甚至十多万，而且派出所中有正式编制的都不到5个人。乡村结构又不像城市紧凑，人口分布非常广，有时候一个山头就住几户人家，日常出警怎么覆盖得到？跟其他国家相比，我们人均的正规警力本来就相当少。因此，法律的力量、合法的暴力不足，也是黑恶势力趁机兴起的一个现实原因。
  但说到底，无论是治理能力的弱化，还是基层法治力量的缺乏，其背后的深层次原因都是社会结构的变迁。社会结构在趋于松散、原子化、趋利化的同时，地方自我规范的能力并没有跟上。在传统良性约束力量缺乏的条件下，向“权钱”看齐就成了通行规则，一旦有利益出现，就很容易出现抢夺。这也就是为何会出现“村霸”，以及“村霸”寻找保护伞的逻辑。
  “村霸”不一定是每个村庄都存在的具体现象，其背后折射出的问题却耐人寻味：基层治理到底为何面临困境、为何失效？为何基层政权建设不够完善？
  从学理上看，基层政权建设包含两个方面：一是基本社区（农村或城市）实现自我管理，也就是真正实现基层民主；二是需要一个高效、廉洁、有力的官僚行政体系。前者可以保证民众参与和监督公共事务的执行，然后与后者相结合，才能构成比较成熟的，既体现在地声音和利益诉求，又可以上下贯通的成熟基层政权体系。
  拿这个标准来看，现存的基层民主显然是不能令人满意的。我们看到许多地方的基层选举在走过场，要么是大家漠不关心，要么是资源被强势势力甚至黑恶势力垄断，选谁不选谁，人民做不了主。
  还有一些村，少数乡村新富走上政治前台，凭借较强的致富能力影响选民的投票意向，甚至以承诺和捐赠的形式赢得多数选民的支持而当选，形成令人警惕的“富人治村”现象，“基层民主”变成了“基层选主”——普通村民只需要选一个主人，而无法进入基层治理，形成基层村庄的权力结构固化。
  某种意义上看，“富人治村”跟“恶人治村”的逻辑是相似的。富人可以用金钱手段来代替一些强制手段，甚至可能富人以前是恶人，但现在不需要暴力手段了，可以用金钱收买了。这种现象之所以值得警惕，是因为其表现出一种基层局部失控状态。我们的基层党组织不能只吸引能赚钱的人、强势的人让他们在经济上“带后富”，因为实际上根本带不起来，基层党员的政治性反而被过度的经济性稀释掉了。
  因此，今天我们面临的基层治理难题，其实是非常深刻的一道考题：如何在平衡中央与地方（涉及财权、事权等）的前提下，一方面让自上而下的资源（扶贫、农业、社会服务等）、权力意志渗透下来，另一方面又真正解决地方的痛点和需求？
  如果这道问题没有有效的解答方案，自上而下的资源、权力意志难以有效渗透到村庄一层，这时候基层就会留下权力真空，“强势群体”，非法、灰色的力量可能就会产生，用以解决基层内生的不确定乃至不稳定因素，维持某种表面秩序。
  事实上，这种权力和治理的真空，不仅仅会造成恶霸的问题，群众身边的“微腐败”、资源使用的无效性和浪费等也都与此紧密相关。因此，“村霸”问题虽小，映照出的却是国家治理体系与基层民主衔接失衡的大问题。
  那么，为什么会有权力真空？其中一个重要原因就是基层党组织涣散。
  建国以后的相当一段时间里，党员在村里发挥着相当大的作用，但1980年代以来，不少基层尤其是村级党组织，都已如中央所言，“软”“散”“乱”，失去了生命力。
  在此背景下，基层党员的自我认同感弱化，相应地，群众对基层党员的认同也弱化了。以前是“有困难找党员”，现在反而不信任他们了。这就提醒我们，必须反思基层党建工作开展的实效性问题。在过去的调研中我发现，一些基层党建工作花了钱、做了宣传，但其实是在“空转”；看上去很红火，进村下乡，好像跟群众在一起，但只是形式上“在场”。
  事实上，如果真正要治理地方基层的村霸、黑恶势力，党最值得信赖也最应该仰赖的，首先就是基层的党组织。党组织运转得好，其优势自不必说，基层党员可以参加选举成为村干部，从最草根、最基层的视角去收集民意、了解民情；利用各级党组织的垂直条线，上级、中央可以收到传导上来的民意，从而利用这个组织体系了解地方、社区，基层民主才能和行政体系形成良性衔接。
  因此，如何把我们这么多年积累下来的党组织的制度优势和组织优势，在基层真正盘活，是关键的一道问题。