加强民族地区法治乡村建设 铸牢中华民族共同体意识

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李占荣 唐勇（浙江财经大学副校长、浙江财经大学法学院副院长）

  日前，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》），并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。民族地区法治乡村建设关乎民族团结、社会稳定和国家安全的大局。应坚持和加强党对法治乡村建设的领导，立足于民族地区乡村的实际情况，从健全法律法规、提升执法能力、强化司法保障、加大法治教育、推进依法治理等方面统筹考虑，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障。
  健全农村民族工作法律法规体系。加强民族地区法治乡村建设，要按照科学立法、民主立法、依法立法的基本要求，做好相关法律法规的立改废释工作。在现行有效的法律法规中，《民族乡行政工作条例》是调整民族地方乡村经济和文化发展的重要立法，目前亟待修订。该条例制定的背景是社会主义市场经济初创阶段，民族乡建设围绕脱贫、扫盲、基建等满足少数民族生存需要而展开。党的十九大明确从2020年到2035年要达到城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现等目标，民族乡建设将在实现全面小康的基础上继续推进，这就需要通过修法提供前瞻性的指引。辖有民族乡、少数民族聚居镇的省、自治区、直辖市和设区的市，应当结合上位法的规定和法治乡村建设总体要求，对地方性法规、自治条例和单行条例进行清理，对不适应改革要求的地方立法，及时修改或废止。总的来说，通过中央和地方农村民族工作规范性文件的完善，为各民族群众加强中华民族认同提供指引和推动。
  提升民族地区农村行政执法能力。农村行政执法从职权安排上来看包括两块内容，一块是乡、民族乡、镇人民政府行使的行政管理职权，另一块是县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府所属各工作部门行使的行政管理职权。乡镇政府面临管理事务日益增多与人员编制相对固定之间的矛盾，提升行政执法能力是解决矛盾的必由之路。对于县级政府的工作部门而言，涉农的行政审批、行政处罚、行政裁决、转移支付等权限主要集中在县级，因此，推动执法力量向基层倾斜是农村行政执法体制改革的方向。民族地区的农村行政执法还要充分考虑民族地区在改革发展中面临的突出问题和特殊困难。在具体执法过程中，既不能把涉及少数民族成员的民事和刑事问题简单归结为民族问题，也不能把发生在民族地区的一般社会矛盾简单归结为民族矛盾。同时，还要推动行政执法信息化建设向民族地区农村基层延伸，通过民族地区农村行政执法能力的提升，依法维护各民族公民平等权利，不断增强中华民族共同体意识。
  完善司法为民便民利民措施。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是新时代司法工作的目标。民族地区法治乡村建设对司法提出三个层面的要求。在司法资源布局的宏观层面，完善司法为民便民利民措施，畅通各民族公民合法表达利益诉求和获得权利救济的渠道。加强民族地区的人民法庭建设，特别是在边疆地区、边远牧区合理设置巡回办案点和诉讼服务点，最大限度降低少数民族群众的诉讼成本，通过解决“最后一公里”问题，及时审理影响民族团结的案件纠纷。在案件类型的中观层面，抓好民族地区涉及农村民生案件的审判，特别是审理好涉及征地拆迁的群体性案件，实现法律效果和社会效果的统一；审理好涉及非法集资、非法金融的案件，切实保护各族群众的财产安全；审理好涉及弱势群体的案件，通过司法强制执行追索劳动报酬和工伤赔偿，避免脱贫人口再度返贫；审理好涉及黑恶势力、邪教组织的刑事案件，坚决打击暴力恐怖活动和宗教极端主义，为民族地区农村营造安定祥和的社会氛围。在个案审理的微观层面，依法保障各民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权利。利用国家法官学院、国家检察官学院在民族地区设立的分院、在民族院校设立的基地，培养双语法官和双语检察官。民族地区基层法院、检察院在法官、检察官入额遴选中，优先考虑掌握汉语和当地通用语言文字的人员。
  加大乡村法治宣传教育力度。一方面，把宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和《民族乡行政工作条例》等相关法律法规列入乡镇党委和政府的学习内容，特别是在新进工作人员入职上岗前、乡镇人民代表大会召开前、作出事关各民族群众切身利益的决策前，应当进行专题学习；另一方面，利用村民委员会宣传栏、文化礼堂、公园广场、公共法律服务中心等已有的设施，张贴法治宣传海报、举行法治宣讲活动，特别是利用国家宪法日、农民丰收节、少数民族传统节日等时间节点开展各族群众喜闻乐见的法治文化活动。同时，在村“两委”班子成员、人民调解员、村民小组长中培养“法律明白人”，建立涉及民族因素的舆情收集、研判、引导和管理机制，运用法治思维和法治方法及时解决涉及民族因素的基层社会矛盾。总之，干部教育与群众教育齐抓并进，乡村法治教育与民族团结教育相辅相成，营造民族地区乡村依法办事的氛围，切实增强各族群众的中华民族共同体意识。
  尊重民族地区民间习俗规范。民族地区法治乡村建设还面临一类特殊规范，即少数民族乡村群众在长期生活和劳作过程中形成的少数民族习惯法。这类规范以村规民约、山歌小调、石碑铭文为主要表现形态，在指引行为、化解矛盾、处置纠纷、维护秩序等方面发挥着积极作用，而且其中蕴含的民主自治、诚实信用、团结互助、勤俭节约等观念与社会主义核心价值观相融通。为了进一步发挥好少数民族习惯法的作用，村民委员会应在村党组织的领导下开展少数民族习惯法的清理和审查工作，将符合法治精神和时代特征的规范予以明确下来，成为村民自治制度的组成部分。多民族村民居住的村，村民委员会应当有来自人数较少的民族的成员。村民委员会在教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助的同时，要打通各民族村民参与乡村治理的渠道，开展形式多样的村级议事协商活动，通过民主选举、意见征集、事务公开实现对村级权力的监督。涉及少数民族村民切身利益的决策，还应当征求少数民族村民的意见。各族群众积极参与村级事务的管理，既是新时代民族地区农村新风尚新习俗形成的必要前提，又是通过乡村治理铸牢中华民族共同体意识的重要环节。