乡村振兴的金矿与制度障碍

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钱忠好 牟燕

  在广阔的农村，存在着数量巨大的土地资源。农村土地既包括农用地，又包括非农建设用地和宅基地。据《2018中国统计年鉴》提供的数据，2017年底，我国拥有农用地6448636平方公里、农村建设用地340585.50平方公里，我国农民的宅基地有200000平方公里，其中近三分之一处于闲置状态（郑风田，2018a）。农村土地制度不尽合理，我国农村土地资源优势并没有转变成资产优势。只有通过制度创新调动相关利益主体的行为响应，以促进土地等生产要素流动，改变土地利用形态及其空间结构，才能进一步作用于乡村振兴（龙花楼等，2018）。因此，要借力农村土地，促进乡村振兴，就需要反思现行农村土地制度中阻碍乡村振兴的制度缺陷。
  第一，农用地。没有农业的现代化，乡村振兴就失去了产业发展的基础，国家现代化也就无从谈起。要实现中国农业的现代化，既需要在农业生产经营中形成有效的激励和约束，又需要适度扩大土地经营规模（何秀荣，2016），实现中国农业的第二次飞跃。改革开放后，中国政府在农村推行家庭经营制度，有效地解决了农业生产经营的激励和约束问题，极大地调动起农民生产经营的积极性，农业生产效率稳步提升。但是，我国农村采用小块土地均包的办法，这一措施尽管有助于保证土地分配中的公平，但普遍存在农户土地经营规模偏小、土地划分零碎等缺陷（张鸣鸣，2013）。钱忠好等（2016）基于江苏等四省（区）104个有效样本村、1113户有效样本农户的调查数据发现，104个样本村人均耕地面积仅为1.99亩，江苏省样本村人均耕地面积仅为0.95亩。农业小规模土地经营不利于先进农业生产技术的采用，不利于农业机械效率的发挥（Thapa等，2011；Jones等，2013），而且导致超量使用化肥和农药，对土壤及生态环境产生负面影响（Huang等，2008）。尽管中央文件多次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，严格限定土地调整，但实际工作中土地调整时有发生，并且村干部的村级事务主导权越大，土地调整发生的概率越高（马贤磊等，2016）。土地调整不利于农民形成稳定的农业生产经营预期、不利于调动农民土地投资的积极性。
  中国农业发展中存在的问题与中国农地的合约结构和产权残缺不无联系（刘守英，1993）。现行农用地制度存在的问题主要是土地产权关系不够明晰，农地流转缺乏效率。改革开放四十年来，中国政府持续推进农地产权制度改革，在不断明晰农地产权的同时使农民获得越来越充分的土地权利。通过不断延长土地承包期、限制土地行政性调整、强化农民土地自主经营权、明确农地承包经营权的物权属性、加强土地承包合同管理、注重土地产权的确权与保护等，极大地提高了农民拥有的土地产权完整性和完全性（冀县卿，2012）。进入新世纪后，中央政府更是适时推出“三权分置”的农地产权制度，农民拥有的农地产权得以进一步强化和拓展。但是，我国农地集体所有者、农户承包者、农地经营者之间的土地权利关系仍然不尽明晰，农民所拥有的土地权利仍然受到诸多不当限制。例如，我国农村土地实行集体所有制，集体土地所有权的权利主体被界定为“农民集体”，但是，谁代表集体行使土地所有权？农民集体与集体成员的农民之间是何关系？相关法律的界定并不清晰。又如，据第三次农业普查公报的数据，2016年末，50亩以下农户耕地经营面积占全国实际耕种面积的71.40%，部分或全部转出承包地的农户仅占承包农户的29.70%，这表明我国农业的小农户经营将是一个长期存在的客观现实，推进农地规模经营不能脱离我国人多地少的基本国情。尽管发展服务规模化经营可在一定程度上弥补土地经营规模偏小的不足（周振等，2019），但由于土地经营规模没有发生实质性的扩大，在边际报酬递减规律的作用下，劳动生产率并没有随着资本投入的增加而提高（蔡昉，2018），而且纵观人类农业发展的历史，可以发现，要切实构建起现代农业的大厦，扩大土地规模经营是大势所趋。因此，需要在“三权分置”制度框架下妥善处理农村集体、承包农户、土地经营者之间的关系，在落实集体所有权、稳定承包权和搞活经营权之间进行反复权衡，逐渐把中国农业的小农户生产经营引入到现代农业发展的轨道上。
  第二，农村集体建设用地。我国农村集体建设用地是获取乡村振兴所需资金的重要保障。中国乡村之所以“无发展的增长”，原因在于乡村建设用地的利用以保证城市供给为主要方向（叶裕民等，2018）。虽然现行法律规定，农村集体建设用地实行集体所有制，但农民集体并没有多少自由处置集体所有建设用地的权利，国家借助于征地制度及垄断一级土地市场迅速集聚国家工业化、城市化发展所需要的土地和资金（周其仁，2004；钱忠好，2004）。在建设用地总量既定的条件下，城市和乡村的建设用地使用构成零和博弈，乡村建设用地流失严重（陈锡文，2004）。我国土地出让金收入2003年为5421.31亿元，2017年激增到51984.48亿元，2017年土地出让金收入为2003年的9.59倍，而农民所得甚少。肖屹等（2008）的研究表明，在政府协议出让方式中，农民获取的增值收益比例不到16%；在招拍挂出让土地方式中，所占比例更低，仅为4.38%。土地增值收益分配中农民所得比例偏低，不仅会侵害农民的土地权益，而且制约了乡村社会经济的发展。
  现行农村土地非经征地不得进入土地市场的制度安排剥夺了农民利用集体建设用地从事非农产业的权利（刘守英，2018），导致大多数乡村产业单一，农民发展机会受阻，农民和农村难以获得土地增值收益，难以发挥农民土地的财产性功能，难以增加农民土地财产性收入（张凤兵等，2019）。要发挥农村集体建设用地在乡村振兴中的促进作用，不仅要深化征地制度改革，而且要按照同地同权同价的原则允许农村建设用地直接进入土地市场。此外，分布在广阔农村的建设用地大多并不集中连片，而建设用地利用不仅对区位更为敏感，而且对规模要求更为严格。如果说通过服务规模化尚能在一定程度上弥补农用地利用中小农户土地经营规模偏小的缺陷的话，对建设用地而言，如何通过合理的制度设计满足工业生产、商业用地等对土地利用规模和区位的要求以节省交易成本、实现规模经济至关重要。
  第三，宅基地。我国乡村宅基地低效利用甚至闲置浪费，村庄用地严重空废化，缺乏流动性。伴随国家现代化进程深入推进，农村人口大量转向城市和非农产业，我国乡村人口急骤减少、乡村数量不断下降，但相当一部分农民在“洗脚上楼”的同时，并没有相应地放弃农村原有的宅基地；相当多的地区“撤乡并镇、合并中心村”开发新村占用土地的同时，旧村原有的土地并没有得到相应的开发利用。据测算，全国空心村综合整治潜力达到1.14亿亩（韩俊，2009）；第三次全国农业普查主要数据显示，截止到2016年年末，拥有自己住房农户的比例为99.50%，其中，拥有1处住房、2处住房、3处及以上住房农户的比例分别为87%、11.60%和0.90%。大量的乡村宅基地低效利用甚至闲置浪费，村庄用地严重空废化。
  农村宅基地利用效率低下与我国宅基地使用制度不尽合理有关。我国宅基地制度安排较为特殊。我国农村宅基地实行集体所有制，宅基地归农民集体所有；宅基地的分配以村集体为边界，本村集体成员可以无偿取得宅基地，拥有宅基地的占有权和使用权，农民拥有房屋等生活和生产设施的所有权；宅基地严禁买卖；城市居民不得买卖农村农民的房屋；农民出卖、出租房屋后不得再次申领宅基地。尽管宅基地使用权及住房所有权共同构成的住房财产权是当下中国农民的主要财产，但现有规则限制了农民住房财产权的行使（高圣平，2019）。由于我国城乡户籍制度、医疗保险制度、社会保障制度等存在极大的差异，农民难以有效地融入城市。农民即使在城市拥有稳定的职业和较高的非农收入，也不会放弃农村宅基地，而且会随着收入的增加、生活条件的改善以及分家析产的需要，农民具有占有、扩大宅基地的需求。不仅如此，尽管现行法律严禁宅基地出租、转让和交易，但宅基地价值日益显化，集体内农民为获得土地财产性收入往往会借助于房屋交易变相买卖、出租宅基地，集体外居民出于各种需求和目的通过租赁农民房屋变相购买农民宅基地（刘守英等，2018；钱龙等，2019）。为尽可能多地利用宅基地取得财产性收入，农民同样具有扩张宅基地的动力。