孙宪忠：农村集体经济组织与村民委员会的相关立法冲突

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孙宪忠（中国社会科学院学部委员，全国人大宪法和法律委员会委员，中国法学会民法学研究会常务副会长）

  在实施乡村振兴战略、推进乡村治理时，首先引起关注的是农村现在的体制。在我国现行法律中，《村民委员会组织法》是涉及农村社会治理的基本法律，它规定村民委员会是农民自我治理的组织形式，并且规定了村民委员会的一些基本权利。值得注意的是，该法第24条规定，由村民委员会行使集体经济组织的各种权利，尤其是土地权利。这与《民法典》第96条的规定不一致，与《民法典》第261条关于农村土地所有权的规定也不一致。如前文所述，《民法典》第96条规定农村集体经济组织作为特别法人，是独立的民事主体。《民法典》第261条规定，农村土地所有权属于农民集体经济组织。这些立法上的冲突，我国立法机关在下一步立法或者修订法律时要注意研究解决。这是推进乡村治理中应该思考的问题。
  当然，《村民委员会组织法》第24条关于由村民委员会行使集体经济组织的全部权利尤其是土地所有权的规定，从其立法的历史背景看有一定的合理性。因为我国农村实行土地承包责任制后，在相当一些地方，前文提到的原来存在的村民小组确实出现了功能丧失的情况。这些地方的集体组织除了土地所有权，已经没有其他经济力量，除了发包土地，不再组织其他经济活动。在土地发包工作完成后，在承包期限20年不变的情况下，如果普遍强调集体经济组织的存在，强调这个组织在各个地方都要发挥作用，确实也不妥当。但是，该条规定没有考虑到一些农村集体经济力量一直非常强大的地方的实际情况。最典型的，比如，在京广沪等地方的城市郊区，农村经济力量一直非常强大，这些地方的集体经济组织一直存在。在这些地方，居民和集体经济组织的成员是有严格区别的，一个居民要参加集体经济组织，农民是不答应的。
  随着改革开放的发展，即使在以前不发达的地区，农村情况也发生了变化，出现了立法上应该普遍区别农村村民自治组织与集体经济组织的必要性。（1）农村承包地、宅基地实行“三权分置”之后，集体经济组织的作用被激活，它们必须出面行使土地所有权，而此时村民无法和集体经济组织成员相混同，即村民不能直接成为集体经济组织的成员。比如，在浙江义乌，农村宅基地“三权分置”之后，一些外地来的打工者、长期居住者也可以取得当地的住房，甚至取得当地的农民户口，但无法取得当地农民的集体经济组织成员资格。随着“三权分置”的普遍推进，这方面的政策需求越来越显著。（2）农村富裕之后，集体经济组织的成员不愿意稀释其权益，从而要求区别其成员身份。在比较贫困的地方，农民在区别有户口的村民与集体经济组织成员的问题上不太纠缠，村民就是这个组织的成员。但是，在村集体富裕之后，农民就不愿意自己的利益被稀释，他们会排斥其他村民加入其经济组织。这一点在城市郊区表现得最为强烈，集体经济组织的成员会通过组织决议限制其他人加入。这一点在东部发达地区、南方农村，表现得特别突出。即使西部原来比较贫穷的地方，也是如此。比如，我们在陕北调研时发现，一些农村地区因赋存的石油、天然气资源被发现而走上富裕道路，但当地村民约定，对于带子女嫁入本村的妇女，其子女可以落户口，但不能作为集体成员。（3）在经济比较发达的农村，集体经济组织力量强大，以前的生产大队、小队都已经改造成总公司、分公司、经济联合社、经济联合分社。这样的组织机构建立后，新来的农民虽然在派出所登记有户口，但不能成为村集体经济组织的成员。这个问题最早产生于20世纪80年代初的广东南海地区，那里最早实现了村民集体组织成员的相对固定化，就是把村民的身份折合成股权或者股份，把增人不增地改造成增人不增股。这种做法一开始饱受争议，后来慢慢被认可，甚至逐渐在全国推广开来。对于这个问题，需要继续深入研究。
  在未来乡村治理过程中，如何处理村民委员会和农村集体经济组织之间的关系，是首先需要解决的问题。村民委员会制度建立的正当性是毋庸置疑的。村民委员会作为农村的基层组织，其重要性不言而喻。但是，以村民自治组织替代农村集体经济组织，这个做法的普遍性、必要性、正当性确实存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96条已经明确把农民集体经济组织规定为特别法人之后，《村民委员会组织法》第24条规定由村民委员会代行集体组织权利的做法确实不妥。因此，笔者建议在乡村治理的法制建设中，首先应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题。
摘自《中州学刊》2021年第2期文章《从《民法典》看乡村治理中急需关注的十个法治问题》。