农村集体经营性建设用地入市在中西部地区为什么这么难

瞿理铜(湖南师范大学中国乡村振兴研究院副教授，博士，硕士生导师)

农村集体经营性建设用地入市对于促进乡村一二三产业融合发展、壮大新型农村集体经济、增加农民财产性收入具有重要意义。但从改革试点工作进展来看，中西部地区进展较为缓慢。根据调研来看，主要原因有以下方面：

存量集体经营性建设用地空间分布不均，新增集体经营性建设用地难度大。存量集体经营性建设用地主要集中在长三角地区和珠三角地区，广大的中西部地区存量集体经营性建设用地较少。如国家农村集体经营性建设用地入市改革县江苏省常州市武进区农村集体经营性建设用地存量11万亩，同为国家农村集体经营性建设用地入市改革县湄潭县农村集体经营性建设用地存量仅为4620亩。因此，未来中西部地区推进集体经营性建设用地入市主要依靠新增集体经营性建设用地。新增集体经营性建设用地难度大主要有两个方面的原因：其一，国家禁止通过农用地转为新增建设用地入市。由于存量集体经营性建设用地主要集中在长三角地区和珠三角地区，如果禁止通过农用地转为新增建设用地入市，则这项改革对于广大中西部地区来说基本没太大含义。其二，即使国家允许通过农用地转为新增建设用地入市，现实的情况是广大的乡村地区也难以获取新增建设用地指标。近年来，国家持续加大耕地保护力度，各地新增建设用地指标有限，笔者在湖南省多个县（市、区）调研，反馈较多的是高质量发展过程中，建设用地指标明显不足，导致众多项目无法落地。受地方政府债务、工业园区发展等因素影响，地方政府往往会将有限的建设用地指标优先配置给城市和工业园区，导致乡村地区新增集体经营性建设用地难度较大。同时，近年来，部分省份不断推进实施“强省会”战略，市州参照省级层面的做法，实施 “强中心城区”战略，将新增建设用地指标主要配置在省会城市和各市州的中心城市，导致乡村地区新增建设用地指标较少，基本农田指标较多。如笔者在湖南省某县调研过程中，该县自然资源局的相关同志反馈，由于省级层面实施“强省会”战略，其所在市实施“强中心城区”战略，导致分配给该县的新增建设用地指标一直在减少，而基本农田指标则不断增加，导致部分农户过去的宅基地都被新一轮国土空间规划纳入基本农田范围，引发农户上访。

地方政府积极性不高。集体经营性建设用地入市在某种程度上与地方政府实施的征地行为属于“对手关系”。虽然国家明确集体经营性建设用地入市地方政府可以征收土地增值收益调节金，且要求被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体均衡，但在实际操作中要做到大体均衡难度很大，一不小心将导致地方政府征地行为非常被动，故部分地方政府官员认为集体经营性建设用地入市带来的收益远不如征地。笔者在湖南省某个国家级农村土地制度改革试点县调研过程中，该县自然资源部门一位工作人员表示，如果集体经营性建设用地全部可以直接入市，那地方政府的土地财政如何实现？地方政府如何正常运转？万一集体经营性建设用地入市农民所获土地增值收益高于征地，地方政府如何推进征地工作？地方政府在集体经营性建设用地入市中掌握规划编制、确权颁证、入市审查、入市公告等具体职责，如果无法调动地方政府参与农村集体经营性建设用地入市的积极性，则该项工作难以取得实质性进展。根据笔者在湖南省调研，除了个别试点县以外，大多数县集体经营性建设用地入市的案例处于“零状态”。

历史遗留问题较多。改革开放初期，由于土地管理不够严格，规划编制、规划实施和规划执法等落实不到位，导致目前大量存量集体经营性建设用地合法性难以得到确立。新一轮国土空间规划过程中，地方政府往往优先将建设用地指标往中心城区和各类园区集聚，分配给乡村地区的建设用地指标较少。

农村产权制度改革进展缓慢。近年来，各地推进农村集体产权制度改革，在行政村层面成立了村级集体经济合作社，在村级集体经济合作社下面成立了一些公司。然而，根据集体土地所有权现状，绝大多数农村集体土地所有权归属于过去的生产队（相当于现在的村民小组），以湖南省为例，90%左右的农村集体土地属于村民小组级农村集体经济组织，各地在村民小组层面并未成立相应的实体化农村集体经济组织，农村集体经营性建设用地入市所产生的增值收益归农村集体经济组织的部分如何在行政村和村民小组之间进行分配也是一大现实难题，村委会在村庄基础设施建设、集体经营性建设用地入市基础性工作、对接集体经营性建设用地受让主体等方面都会付出一定的成本，如果集体经营性建设用地入市归属于农村集体经济组织的那部分土地增值收益全部归属村民小组级农村集体经济组织，则可能出现很多行政村缺乏推进农村集体经营性建设用地入市的积极性。

基于上述情况，提出以下建议供参考。

提高乡村建设用地留白比例。近年来，各地在乡镇和村庄规划中探索实施“留白”机制，但留白比例相对偏小，如湖南省规定“各地可在村庄规划中预留不超过规划村庄建设用地总量的5%作为机动指标，以‘用途留白’‘点位示意’或‘项目清单’等方式纳入村庄规划管控，在不占用永久基本农田和生态保护红线等各类红线底线、不破坏生态环境和乡村风貌等前提下，用于农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设和乡村振兴产业发展” 。但笔者在湖南省县域开展调研过程中，县级层面自然资源部门大多反馈5%的留白比例相对偏低，无法满足乡村新产业和新业态发展的需要。建议国家层面出台相关政策，适当提高乡村集体建设用地留白比例。

建议取消“禁止通过农用地转为新增建设用地入市”这条负面清单。如果执行这条负面清单，农村集体经营性建设用地入市在广大的中西部地区将无法全面展开，改革所期望释放的红利也难以出现。

建立集体经营性建设用地入市激励与约束机制。激励方面，对于集体经营性建设用地入市取得显著成效的试点县人民政府，给予新增建设用地指标奖励和真抓实干奖励；定期表彰一批集体经营性建设用地入市工作的先进个人。约束方面，对试点县人民政府集体经营性建设用地入市进行专项督查，对城市规划区以外绝大多数采取“征地-出让”方式供地的试点县人民政府进行约谈，要求县人民政府说明原因并制定相应的整改措施。督促试点县人民政府尽快制定并出台符合当地实际情况的集体经营性建设用地入市相关制度，尤其是集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收办法，对未出台集体经营性建设用地入市相关制度的试点县人民政府，限期出台相应的制度规范。

制定集体经营性建设用地历史遗留问题处理办法。以县为单位，鼓励和引导县级人民政府出台集体经营性建设用地历史遗留问题处理办法，解决历史遗留问题的集体经营性建设用地规划合法和确权颁证问题。按照实事求是、先易后难、全面调查、尊重现实等基本原则，全面开展历史遗留问题的集体经营性建设用地的登记发证工作，明确问题处理及登记办法。

进一步深化农村产权制度改革。制定农村集体经济组织实体化实施办法，尤其是对村民小组级农村集体经济组织的成立、运行机制和监管机制等进行明确，完善其治理机制。妥善处理好行政村级农村集体经济组织与村民小组级农村集体经济组织之间的关系，明确农村集体经营性建设用地入市的土地增值收益在行政村级农村集体经济组织与村民小组级农村集体经济组织之间的分配关系，调动村委会参与集体经营性建设用地入市的积极性。（来源：乡村发现）