李建平:如何做好农村集体资产标准化管理

随着国家经济的飞速发展，农业在国民经济中的地位日益突出。因此，最近几年，国家加大了对“三农”资金的投入力度，农村集体资产积累无论是数量还是绝对数额都十分庞大，2018年农业农村部的统计资料显示，我国农村集体资产2017年底达3.44万亿元，其中，经营性资产有1.11万亿元，占农村集体总资产的32.4%。面对数额如此巨大的农村集体资产，如何实现资产正常运营、盘活沉淀的资产资源，不仅关系到农村改革发展和稳定，而且关系到城乡经济协同发展、全面建成小康社会等重大政治问题。为此，国家在加强农村集体资产管理方面，出台了很多法律、法规和政策，并对加强农村集体资产与财务管理提出明确要求。然而，加强农村集体资产管理除了体系化的政策法规外，还需要采用标准化技术手段。甘肃省陇西县在农村集体资产管理标准化方面取得了成功的经验。

陇西县农村集体资产管理标准化建设起源于2003年甘肃省村级财务规范化创建活动，在农村集体资产与财务管理实践中形成了程序规范、便于操作的资产管理流程。2012年6月原农业部下发创建全国“三资”管理示范县文件，陇西认真分析全县农村集体资产管理现状，认为当前村级资产管理中仍存在不少问题。

有的村接受捐赠资产长期不入账，如帮扶单位响应国家扶持发展壮大村级集体经济的号召，把老旧电脑或办公桌椅等固定资产无偿捐赠给村集体经济组织，但原始发票在原单位已经记入账簿，村级收到资产没有任何票据，致使村级对捐赠资产难以及时登记入账。长期游离在账外的捐赠资产数额巨大、底数不清，造成资产长期存在于村级组织资产管理机制之外。有的村对新购入或自行建造的新增资产，没有按财务制度规定及时记账，日积月累后无法找到票据。有的村对已经无法使用、濒临报废的资产，未按村级财务制度规定的程序管理。

乡村组织不掌握村级资产家底，多年形成了有物无账或有账无物的资产；村干部无法掌握村级集体资产的准确数量、权属，造成了在村级资产管理中随意处置资产的现象较多。陇西针对全县农村集体资产管理中存在的突出问题，在全县范围内提出了“摸家底、清资产、先估价、再公开、后入账”的清产核资工作方针，对有物无账资产，提出了由村民估价公示后记入账簿，对有账无物的资产，通过合法程序核销，剔除不实资产。陇西还依据国家已经颁布的关于农村集体资产管理方面的法律法规及政策规定，结合陇西县农村集体资产管理实际，充分吸收了专家和群众的意见和建议，制定了《农村集体经济组织资产处置估价拍卖实施办法（试行）》。2012年9月，陇西将农村集体资产管理的做法，以参与申报全国“三资”管理示范县的形式上报农业部，当年陇西县被农业部认定为全国首批农村集体“三资”管理示范县。

陇西在实践中不断推广《农村集体经济组织资产处置估价拍卖实施办法（试行）》，各乡镇村社积极参与农村集体资产处置，将实施办法与乡村实际结合起来，累计处置有账无物的资产124笔，资产拍卖11宗，涉及价值540万元，报废113宗。同时，在实践中不断修改完善农村集体资产处置标准，2017年8月，制定《农村集体经济组织资产处置操作规程》上报原甘肃省质量技术监督局，并获得立项。在标准起草过程中，得到了甘肃省14个市州80多个县市区农业部门、1200多个乡镇行政机构的大力支持，先后发放《农村集体经济组织资产处置操作规程》征求意见表近3000份，收到被征求意见单位反馈的37条修改建议，为标准规范性、适用性推广奠定了基础。修改审定完成的标准终审稿，在2018年7月，由原甘肃省质量技术监督局以《农村集体经济组织资产处置操作规程（DB62T 2915-2018）》（以下简称DB62T 2915-2018地方标准）发布，并于2018年8月1日起在甘肃全省实施。DB62T 2915-2018地方标准，是在农村产权制度改革视角下，把标准化原理与方法应用到农村集体资产管理改革实践中的探索。农村财务管理实质是对农村集体资产运营的监督与控制，农村诸多矛盾的根源往往在于对村级财务的监管。甘肃省农村集体资产管理地方标准的诞生，是陇西县多年来探索农村集体资产与财务精准化管理的理论创新，对推动农村集体资产管理标准化建设有着重大而深远的影响。

从全国来看，农村集体资产处置各地自定规则，造成了资产处置随意性较大。2016年12月26日，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度。而由陇西县起草、甘肃省发布实施的DB62T 2915-2018地方标准的出台，填补了国内在资产处置标准方面的空白。该标准内容涉及资产处置定义、处置类型和方式、处置程序、资金核算、资产核销等，其在农村集体资产与财务监督机制中的创新表现在如下几个方面。

农村集体资产处置概念散见于中央农村产权制度改革文件、农业农村部资产管理办法等政策文件中，如原农业部2009年发的农经发〔2009〕4号文件中提出了资源性资产承包、租赁出让处置制度的有关内容，其他文献中也没有完整地给出农村集体资产处置概念。在DB62T 2915-2018地方标准中，完整地给出了农村集体资产处置的定义。农村集体资产处置是指村集体经济组织对其所有、占有、使用的集体资产产权进行让渡或核销的行为，包括农村集体资产的对外承包、变卖、出租、入股、合作，村级集体固定资产的报废、毁损和货币性资产损失的核销等。此概念包涵了农村集体“三资”处置的全部内容，如对资金处置表述为对货币性资产损失的核销，对资源处置表述为对外承包、出租、入股、合作等产权让渡，对资产处置表述为对外承包、变卖、出租、入股、合作，同时包括了报废、毁损的资产处置等。

DB62T 2915-2018地方标准根据农村集体资产管理的实践经验，科学合理划分了村级资产处置类型和方式。如将农村集体“三资”处置类型归纳为承包、变卖、出租、入股、合作、毁损、报废以及货币性资产损失核销等，将资产处置的方式归纳为公开招标、拍卖、委托第三方处置、自主核销等4种。

在DB62T 2915-2018地方标准颁布以前，农村集体经济组织资产处置从决策到具体处置操作流程，大多由乡村干部随意拍板，农村集体资产管理始终无法摆脱“暗箱操作”所造成的腐败阴影。而资产处置标准规范了处置操作程序，由村级组织提出资产处置方案，经过酝酿讨论、民主决策、申请备案、招标公告、组织拍卖等标准化工作流程，整个过程要建立每一宗资产管理档案。资产处置标准规定，因资产处置类型的不同而采用不同的处置程序和方式，处置结果信息在县乡政务公开网站即时公开，全程留痕，接受党政机关、审计部门、新闻媒体、农民群众“四位一体”的立体监督。

2013年陇西县在农村集体资产管理实践中提出了县级资产处置标准化文件，并以陇农发〔2013〕161号规范化文本印发全县，2014年起草了《农村集体资产处置操作规程》地方标准初稿，2014年7月陇西县首阳镇董家堡村村民委员会经过民主决策程序，将位于316国道旁砖混结构的200.08平方米旧村部，以起拍价39万元申请公开拍卖，整个拍卖活动依据《农村集体资产处置操作规程》初稿约定的资产处置操作程序，由陇西县首阳镇董家堡村村民委员会于2014年9月25日进行了公开拍卖，报名拍卖的有3名本村农户，经过多轮竞价，最终由首阳镇董家堡村民董彪以48万元中标，比村集体原来的起拍价高出8万元。在拍卖现场，董家堡村村民委员会与买受人董彪依据约定签署了《资产处置确权协议书》。

从2013年陇西县出台县级农村集体资产处置标准化文件，到2014-2018年起草并由原甘肃省市场监督管理局颁布DB62T 2915-2018地方标准，该地方标准经过了初稿讨论    实践检验    再次修改    申请立项    获准批复    征求意见    颁布实施等环节。DB62T 2915-2018地方标准在甘肃省的有效执行，对全省农村集体资产规范化管理具有现实和潜在的绩效。      

1.规范了村级资产处置行为。DB62T 2915-2018地方标准明确了农村集体资产处置的利益攸关方——村级集体经济组织或村民委员会、村党支部、村民大会或村民代表大会、村务监督委员会等在农村集体资产管理体系中的权责和内部控制制度，形成了全新的资产治理体系，从资产处置提议决策、互相监督、程序公开、文书档案等重要环节，运用标准化的程序将农村集体资产处置置于监督之下，使农村集体资产处置全程实现了群众、舆论、网络、专业等四位一体的立体化、全覆盖监督，资产处置事前控制代替了原来的事后监督，有利于约束乡村干部的盲目决策行为，有效地从源头上制止了农村“微腐败”行为的发生。

2.体现了村级党组织的领导作用。DB62T 2915-2018地方标准的发布实施，要先经过村级党组织提议，才能进入村级“两委”商讨，村党支部对资产处置的领导作用得到充分发挥，展现了农村基层党组织在农村集体资产与财务管理中的战斗堡垒作用。

3.促进了农村村民自治进程。通过在甘肃全省推广DB62T 2915-2018地方标准，基层广大农民群众对农村集体资产管理，特别是村级资产处置，有了标准化的管理路径，他们积极参与到当地村级集体资产处置事务中，农民群众对村级集体资产与财务管理的知情权、决策权、参与权、监督权得到了真正落实，在基层资产管理实践中充实了村民自治的基础。基层群众对村级资产管理由过去的“观众”变成如今的“演员”，想事、做事总从农村经济发展全局考虑，农民群众真正具有了当家作主的归属感。

4.监督了村级权力。过去村级集体资产处置缺乏有效的监督机制，使得少数乡村干部在农村集体资产管理中独断专行，违法违纪现象时有发生，最终瘫软了基层民主监督组织。甘肃全省实施DB62T 2915-2018地方标准后，农村集体资产处置由过去的“地下操作”变成了如今的“公开买卖”，乡村干部管理农村集体资产有了“标准化流程”，同时引导村民参与到“阳光村务”中来，村民与村“两委”、村务监督委员会、基层政府的沟通渠道更通畅了。

甘肃省颁布DB62T 2915-2018地方标准的实践证明，建立农村集体资产处置制度是当前村级资产管理中的新生事物，顺应了国家在2016年12月出台的农村集体产权制度改革文件精神，全国各地要根据实际情况探索建立农村集体资产处置制度；同时，建立乡村资产处置机制又是广大农民群众期盼的事，农村集体资产管理制度创新就要关切老百姓的需求，把老百姓的盼望作为农村产权制度改革创新的源泉，这样的机制创新才能“接地气”。

推行标准化是实现农村集体资产管理规范化的重要路径。乡村“三治”融合的保障是法制，而推行农村集体资产管理标准化是“依法治村”及“三治”融合的题中之义。标准的颁布实施与刚性的法律相比更加具体细致，包含许多定量要求，对社会事务管理直接、灵活、针对性更强，因此可以说标准是乡村治理的基础性规范。甘肃省以农村集体资产与财务治理为抓手，引用标准化原理和方法，创造性地探索总结出了DB62T 2915-2018地方标准，使得农村集体资产处置的对象与类型、原则与要求、流程与规范等诸如此类的问题，不仅各级管理部门，而且普通老百姓在DB62T 2915-2018规范制度中都可以得到“标准答案”。

陇西推出DB62T 2915-2018地方标准是中央推进农村产权制度改革所倡导要求且在实践中自行探索的规范性制度，标准的出台离不开各级政府的大力支持，是在政府主导下在甘肃全省运用行政权力推广的，政府为这一新生制度变迁提供了动力。（来源:《中国乡村发现》2021年第1期（此为原稿，与书刊有出入））