庞中英：联合国可持续发展目标及其对全球海洋治理的意义

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庞中英（四川大学经济学院文科讲席教授）

  01 可持续发展概念溯源
  必须指出，早在20世纪80年代以前，可持续发展思想、主张，以及实践就呈现增长势头。罗马俱乐部（Club of Rome）在20世纪60-70年代对全球问题的研究和对解决全球问题的建议被公认为是先驱性贡献。罗马俱乐部于1972年发表的第一个研究报告《增长的极限》（The Limits to Growth），预言经济增长不可能无限持续下去，因为石油等自然资源的供给是有限的。《增长的极限》影响巨大，催生了可持续发展的概念。
  20世纪80年代一开始，在诸多利好因素下，世界经济迎来一次大繁荣。然而，全球性的资源和环境问题却更加明显。1987年，联合国世界环境与发展委员会（WCED）发表了题为《我们共同的未来》的报告，又称《布伦特兰报告》。这一报告引起全球巨大反响。今天，一般认为，该报告标志着联合国首次接受和主张“可持续发展”概念：“可持续发展是这样的发展，即满足当代的人类需求却并不以未来世代的人类需要为代价的发展。”该报告直接促成了在冷战刚结束的世界历史条件下，联合国于1992年6月在巴西里约热内卢举行首届地球峰会（Earth Summit）。而地球峰会开启了联合国气候变化大会等一系列全球治理进程的大幕，包括对可持续发展问题的全球治理。
  布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）自1981年到1996年，作为挪威工党领袖，曾3次出任挪威首相。由于《布伦特兰报告》的成功，她在国际上被称为“可持续发展之母”。1998-2003年，布伦特兰任世界卫生组织总干事。自《布伦特兰报告》发表到今天，35年过去了。在联合国主导下，可持续发展治理已成为主要的全球治理进程之一。但是，世界可持续发展的总体形势和前景存在重大不确定性，可持续发展危机依然是当今世界主要的全球危机之一。
  美国经济学家萨克斯（Jeffrey D. Sachs）在2020年出版的《全球化时代》（The Ages of Globalization）一书的“可持续发展的挑战”一章指出，之所以可持续发展问题不但没有获得根本解决，反而危机重重，是因为持续恶化的全球不平等、环境危机以及和平的脆弱性。他认为，可持续发展应该是“指导21世纪的全球化”，即“全球化的数字时代”的首要原则。在21世纪，与以往的“全球化世纪”不一样，不能仅追求财富，而要把繁荣经济、降低不平等性、追求环境的可持续性等结合起来。“经济，社会和环境之间的三位一体”是底线。
  萨克斯用“全球化的数字时代”判断我们所处的时代具有重要价值。《全球化时代》的第六章是关于1500-1800年的“全球化的海洋时代”，即列强利用海洋从欧洲走向全球的时代。在这三百多年的海洋时代，“诞生了全球资本主义”。很明显，在那个全球化的海洋时代，不存在当代意义的海洋可持续发展问题，对于当时的殖民主义者和帝国主义者，以及他们在世界各地的后代子孙，海洋资源似乎是取之不竭、用之不尽的。
  萨克斯关于全球化的历史分期，以及“当代全球化是数字全球化”的看法对我们有很大启发，在全球化的数字时代，可持续发展的全球危机能否获得根本缓解甚至解决？在全球化的数字时代到来前，20世纪末，世界发生了发展的全球悖论，一方面是发展的空前大繁荣，另一方面是愈加明显的传统发展模式的不可持续性。《布伦特兰报告》等于在“全球化的数字世纪”或者“信息时代”全面到来之前，宣布了传统发展模式的不可持续性。
  全球化的数字时代，包括数字经济、数字国际关系，有可能产生解决不可持续的发展危机的全球治理方案。当然，我们对此也不能过分乐观。21世纪有21世纪的问题。任何解决方案在解决问题的同时也会产生问题。联合国《2030议程》诞生在数字时代，但针对的却是数字时代来临前19世纪和20世纪累积起来的可持续问题，其设定的目标如果能够在2030年前大体实现，并开启下一个15年的可持续发展目标（“后2030议程”），则发展的不可持续性将在21世纪中叶获得全球性治理，21世纪后半叶才有可能是第一个真正的可持续发展时代。
  《2030议程》的海洋可持续发展概念也是源自《布伦特兰报告》。该报告首先提到了海洋领域面对的可持续发展挑战，并提出，比之其他部门，海洋领域在可持续发展方面的声音本来就不大，呼吁海洋部门发出更大的可持续发展声音。在《布伦特兰报告》等推动下，1992年6月8日成为事实上的第一个世界海洋日。
  02 全球可持续发展的目标设定和目标实现
  在全球治理中，为特定的全球问题的解决而确立目标，即目标设定，被广泛认为是一种有效的治理策略（治理路径）。以联合国为主导的全球治理进程，几乎无一不是使用目标设定策略推进的。联合国秘书长古特雷斯指出：“2030年全球日程是我们的路线图，其设定的目标和具体目标是到达目的地的工具”。国内有学者把全球治理中的目标设定理解为一种“基于目标的全球治理”。今天我们在深刻反思《2030议程》时，有一些大问题需要未雨绸缪地提出来。
  第一，关于《2030议程》的可持续性，即调整《2030议程》和规划“2030后”的发展议程，遭遇了许多新情况。至少从中国和亚洲的角度，《2030议程》已经有调整或者修改的必要。我们总是能听到“2030后”，或者“后2030”之类的全球声音，但不清楚联合国何时开始这一全球谈判。需要关注的是，新的“后2030议程”是否汲取了《2030议程》的经验教训？在雄心勃勃的同时是否对未来的挑战有足够的预估？
  第二，关于《2030议程》的贯彻落实。以下是《2030议程》的“执行手段和全球伙伴关系”部分。
  “第60条：我们再次坚定承诺全面执行这一新议程。我们认识到，如果不加强全球伙伴关系并恢复它的活力，如果没有相对具有雄心的执行手段，就无法实现我们的宏大目标和具体目标。恢复全球伙伴关系的活力有助于让国际社会深度参与，把各国政府、民间社会、私营部门、联合国系统和其他参与者召集在一起，调动现有的一切资源，协助执行各项目标和具体目标。”
  “第61条：本议程的目标和具体目标论及实现我们的共同远大目标所需要的手段。上文提到的每个可持续发展目标下的执行手段和目标17，是实现议程的关键，和其他目标和具体目标同样重要。我们在执行工作中和在监督进展的全球指标框架中，应同样予以优先重视《议程》规定了方法或者路径，实际上是对路线图作出规划。”
  《2030议程》还包含“后续落实和评估”部分：
  “第72条：我们承诺将系统地落实和评估本议程今后15年的执行情况。一个积极、自愿、有效、普遍参与和透明的综合后续落实和评估框架将大大有助于执行工作，帮助各国最大限度地推动和跟踪本议程执行工作的进展，绝不让任何一个人掉队。”
  “第73条：该框架在国家、区域和全球各个层面开展工作，推动我们对公民负责，协助开展有效的国际合作以实现本议程，促进交流最佳做法和相互学习。它调动各方共同应对挑战，找出新问题和正在出现的问题。由于这是一个全球议程，各国之间的相互信任和理解非常重要。”
  《2030议程》的路线图并没有充分考虑到可能出现的重大不确定性。由于世纪疫情的严重冲击，现在看来，可持续发展目标很难在从现在起到2030年的余下8年时间内如期实现。根据上述后续“评估”的要求，2021年联合国可持续发展高级别政治论坛于2021年7月6日-15日在纽约联合国总部召开。联合国负责经济与社会事务的副秘书长刘振民主持发布了《联合国秘书长可持续发展目标进展报告》，评估了“2030年可持续发展议程”涵盖的17项可持续发展目标的进展情况。结果显示，实现可持续发展目标的努力不同程度地受到疫情的冲击，某些领域数年来的进步化为乌有。联合国经济及社会理事会和高级别政治论坛2021年总主题为“以可持续、有适应力的方式战胜COVID-19大流行，从经济、社会和环境的层面促进可持续发展：在采取行动实现可持续发展十年背景下，为落实《2030议程》开辟一条包容、有效的途径”。
  “可持续发展目标”作为21世纪的国际规则或者国际规范“内化”进入一些国家的国内治理进程。全球治理总是充满悖论，因为联合国不是“世界政府”，所以全球治理主要依靠成员国的“自愿”或者自主的“陈述”和“贡献”。为了实现全球治理，联合国希望或者要求成员国把可持续发展目标（SDGs）充分“内化”到各成员的国内治理中。但是，到底如何知道各成员是否真正内化了可持续发展目标？
  不得不指出的是，仅有上述经社理事会的“评估”和联合国秘书长的《进展报告》是完全不够的。联合国及其成员国需要全面评估《2030议程》在执行过程中遭遇的重大困难和结构性障碍，以便调整“路线图”。联合国秘书处及其联合国体系所属专门国际组织，将在后疫情时代聚焦这件事情。
  全球可持续发展目标实现的关键问题之一是融资。2018年9月召开的第73届联合国大会，落实《2030议程》是重点，具体来说是“为可持续发展目标融资”。可持续发展融资是实现可持续发展目标的关键环节，时任联大主席埃斯皮诺萨表示，联大将着重“对可持续发展目标的实施进展进行评估”，以“建设一个更加平等和自由、更加可持续、更加尊重自然、更加包容和相互扶持的世界”。联合国秘书处随后发表了《秘书长可持续发展议程融资路线图（2019-2021）》。当前，几乎所有联合国发起的或者主导的全球计划或者项目都面临融资问题，落实《巴黎协定》和《2030议程》的资金缺口尤为巨大。
  03 海洋领域的全球可持续发展目标
  联合国千年发展目标（MDGs）没有明确的海洋可持续发展目标，只是在其环境目标中含糊地包括或者涉及海洋可持续发展目标。《2030议程》则进了一大步，联合国首次设立与整个全球可持续发展息息相关的海洋可持续发展目标——第14目标“保护和可持续利用海洋和海洋资源”。为贯彻落实这一目标，联合国成立了“海洋大会”（UN Ocean Conference）。首届联合国海洋大会于2017年6月初在美国纽约隆重举行，就海洋污染、海洋生态保护、海水酸化、可持续渔业、海洋科研能力等议题举行了系列对话会。但是，第二届联合国海洋大会受疫情影响却从2020年一直推迟到2022年，最终于2022年6月27日至7月1日在葡萄牙首都里斯本举行，由葡萄牙和肯尼亚共同主办。
  如同其他联合国主导的全球治理进程（如气候变化大会），在以主权国家为主体的国际体制（国际体系）中，联合国可持续发展目标的落实主要依靠各成员国。上述2021年联合国经社理事会会议指出，联合国已有42个成员国对其实施《2030议程》的情况进行国家自愿检视（VNRs），42个成员国只约占联合国成员的五分之一。中国在2016年发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，并于2019年和2021年分别发布了2019版、2021版《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》。这些文件包括中国贯彻落实第14目标及其具体目标的方案和落实情况。现在，考虑到变化了的重大情况，我们应该如何看待全球海洋可持续发展目标及其未来？
  第一，可持续发展是综合性的或者系统性的。如同其他目标及其具体目标，第14目标及其具体目标存在着模糊性，即原初的目标设立存在问题。比之《千年发展目标》，海洋可持续发展目标提出的时间更晚，2015年首次被提出且与SDGs的其他16个目标放到了一起，但海洋可持续发展目标与其他发展目标之间的相互联系还是不够清晰。海洋可持续发展问题与其他领域问题高度相关，海洋领域的问题会加剧其他领域的问题。由于世界多数人口居住在沿海，尤其是各国沿海城市，SDGs第11目标“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”等与第14目标最为相关。联合国在协调SDGs17个目标之间的联动方面成效如何？
  可持续发展是海洋全球治理体系的主要内容之一。1982年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）是海洋可持续发展的“根本大法”。公海（深海）生物资源的发现促使联合国在2018年根据公海是“全人类共同继承财产”原则，正式启动了“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）的养护和可持续利用”问题的国际谈判，以在未来设立一个新的条约来治理公海生物多样性的保护和利用。目前，BBNJ深受全球瞩目，一旦达成协议，新的协议将成为《联合国海洋法公约》在21世纪承前启后的重大进展。但是，很显然，BBNJ的谈判进程注定将是长期而复杂的。《2030议程》规定了在政府间国际组织层面，联合国和联合国体系包括的各大国际组织在落实《2030议程》中不可缺少的作用。2015年以来，各大国际组织在积极推进第14目标及其具体目标的贯彻落实。例如，世界贸易组织（WTO）谈判建立全球多边统一的渔业补贴规则，以规范世界各国海洋捕捞行为。2017年第72届联大通过决议，宣布2021年至2030年为“海洋科学促进可持续发展十年”，并授权联合国教科文组织政府间海洋学委员会牵头制定实施计划。再如，粮农组织（FAO）努力地保持渔业和海洋生物种群可持续发展，包括制定国际责任行为守则，来阻止非法捕鱼和诸如“运转”等非法行为。
  第二，原有可持续发展目标定得过低，其全球意义也就降低了。因为全球（尤其是海洋）是一个系统，即“全球只有一个海洋”。第14目标规定保护10%的全球海洋。在《2030议程》通过6年多的今天，国际社会有不少行动者（各国和非政府组织）要求在2030年保护30%的海洋和陆地（即“30×30”）。有的国家显然接受不了“30×30”目标，各国在全球海洋保护上的目标存在重大差异。目前，国际社会关于“30×30”目标争论激烈。2021年10月，有的国家在联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（CBD COP15）上呼吁达成30%的海洋保护。法国总统马克龙在COP15上提出“保护区是生物多样性保护的基石之一，希望本次缔约方大会使我们能够就保护30%的陆地和海洋区域的这一共同目标达成一致”，宣布为“加强保护人类共同资产——海洋的迫切性”，在联合国建议下，法国决定在2022年初主办“世界只有一个海洋”峰会。2022年2月9日至11日，“同一个海洋”峰会在法国布雷斯特举行。绿色和平组织等全球著名的非政府组织主张就全球海洋公约进行谈判，以尽早保护全球至少30%的海洋。为了达成全球海洋保护的新目标，需要国际社会在共同的联合国体制下的大妥协。若各方大体一致，联合国可以在《联合国海洋法公约》和《2030议程》第14目标之下展开关于“30×30”目标的磋商和谈判，而“后2030”发展议程，不管是否确认30%的保护目标，也完全可以扩大海洋保护区（MPA）的体积。
  第三，星球，包括海洋，是深受人类活动影响的复合系统。有学者认为，《2030议程》对“人类世”考虑不够。“人类世”的概念仍然充满学术上的争议。但是，作为“新的地质时代”（a new geological epoch），“人类世”概念将为未来的可持续发展提供更加坚实的正当性。
  04 G20与全球可持续发展治理
  G20是国际体系回应21世纪的全球金融危机的产物。在研究全球可持续发展目标的贯彻落实时，笔者发现了G20在全球可持续发展治理体系中的关键性作用。G20从一开始就强调可持续发展，并在2009年G20峰会宣言中定义自己为“国际经济合作的首要论坛”，一直坚持这样的自我定位，其获得了越来越大的全球正当性。未来，联合国可能会授权G20在全球治理中发挥关键作用。
  事实上，全球治理中G20作用已经确立起来了。世界上经济规模最大的20大经济体（包括欧盟）在可持续发展问题上达成共识是全球可持续发展目标实现的最重要部分，并带动其他国家和国家集团实现可持续发展目标。2015年以来，G20历年峰会《宣言》，均强调了落实《2030议程》的重要性。不过，G20与《2030议程》之间的联系仍然需要加强。
  2019年，日本担任G20轮值主席国，发布了“海洋倡议”，同年6月27日-29日，二十国集团领导人第14次峰会在日本大阪召开，会议通过了《大阪宣言》。这是G20首次专门就海洋可持续发展问题和海洋治理问题发表的一份集体文件，目标是签署全球塑料协议，G20成员国在宣言中达成“蓝色海洋愿景”，承诺在2050年前实现海洋塑料垃圾的“零排放”。然而，2021年4月13日，日本政府作出向海洋排放仍然带有放射性的核废水的决定，构成对全球海洋可持续发展的一大挑战。2011年福岛核电站事件发生后，在过去10年，已经对日本本身和太平洋地区其他国家，尤其是相邻的中韩等国，以及全球海洋可持续发展产生了消极的长远影响。日本在海洋可持续发展问题上的言行是否一致成为问题，国际社会如何克服诸如放射性核废水排入海洋等阻碍可持续发展的全球挑战？
  2021年4月7日，G20轮值主席国意大利主持召开G20财长与央行行长视频会议，讨论全球经济形势，会议肯定了可持续金融对实现绿色发展的重要作用，同意将G20可持续金融研究小组升级为工作组，通过了可持续金融工作计划，即制定G20可持续金融的总体路线图，并在2021年重点推动加强信息披露、完善可持续投资的识别并促进国际金融机构支持应对气候变化。
  从2022年起，连续3年，G20将由发展中国家的印尼、印度和巴西轮值。由于发展中国家是《2030议程》制定和落实中的关键力量，其相继轮值有助于在G20进程中强调可持续发展。
  05 中国与全球海洋可持续发展治理
  中国是世界上最大的发展中国家，是最大的新兴经济体，更是全球海洋大国。中国高度重视联合国主导的全球可持续发展进程。如同《千年发展目标》，2030年可持续发展目标及其具体目标也在逐步“内化”到中国的国家可持续发展日程中。这包括联合国海洋可持续发展目标“内化”到中国的国内海洋可持续发展目标中。
  中国发起“一带一路”倡议和建立亚投行并非“另起炉灶”，而是在联合国为中心的框架下进行的。“一带一路”倡议与《2030议程》高度契合。中国领导人多次强调，共建“一带一路”，“不是另起炉灶，或推倒重来”。2017年6月，在首届联合国海洋（可持续发展）大会上，中国政府正式提出“构建蓝色伙伴关系”的倡议，提出积极与各国和国际组织在海洋领域构建开放包容、具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系，聚焦海洋合作机制建设，建立稳定的对话磋商机制，进一步拓展合作领域，加强资源共享，打造多元平台，推进相应的海洋合作领域，将合作向更高水平、更广空间迈进，实现共同发展，应对全球海洋面临的挑战。
  2021年10月12日，联合国《生物多样性公约》（CBD）缔约方大会第十五次会议在中国昆明举行。习近平主席在主旨讲话中倡导“秉持生态文明理念”，“共同构建地球生命共同体”，“开启人类高质量发展新征程”。
  中国的又一个重大全球行动是在2021年联合国大会上正式提出“全球发展倡议”。该倡议与《2030议程》的原则和目标是全面一致的。2021年9月21日，习近平主席在北京以视频方式出席第76届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话，要求“共同推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段”，“加快落实联合国2030年可持续发展议程”。
  2021年10月22日，在中华人民共和国恢复在联合国的合法席位50周年前夕，外交部发布《中国联合国合作立场文件》，明确提出：“习近平主席在第76届联大一般性辩论期间提出全球发展倡议，推动国际社会加快落实2030年可持续发展议程，实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。倡议秉持以人民为中心的核心理念，将增进人民福祉、实现人的全面发展作为出发点和落脚点，把各国人民对美好生活的向往作为努力目标，紧紧抓住发展这个解决一切问题的总钥匙，全力破解发展难题、创造更多发展机遇，努力实现不让任何一国、任何一人掉队的目标。倡议遵循务实合作的行动指南，把握全球发展脉搏和迫切需求，把减贫、粮食安全、抗疫和疫苗、发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济、互联互通等作为重点合作领域，提出合作设想和方案，将发展共识转化为务实行动。全球发展倡议是中国为国际社会提供的重要公共产品和合作平台。”
  这一立场文件指出，中国将继续做全球发展的贡献者。中国将与各国一道，推动落实全球发展倡议，坚持发展优先，坚持以人民为中心，坚持普惠包容，坚持创新驱动，坚持人与自然和谐共生，坚持行动导向，推动多边发展合作协同增效，构建全球发展命运共同体。中国将继续在南南合作框架内，积极为其他发展中国家落实2030年可持续发展议程提供力所能及的帮助。中国将继续推进共建“一带一路”同2030年可持续发展议程有效对接、协同增效，并结合抗疫、减贫、发展合作、气候变化等重点工作，探讨共建健康丝绸之路、绿色丝绸之路、数字丝绸之路、创新丝绸之路，同各方一道实现合作共赢的美好未来。从这里可以看出，中国努力推动联合国可持续发展目标在新的全球形势下的改革、创新、落实。
  2019年4月23日，习近平主席在青岛集体会见出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长时，首次提出“海洋命运共同体”重要理念。“海洋命运共同体”重要理念能否“外化”进入全球海洋可持续发展目标？这是未来的联合国主导的全球海洋可持续发展治理应该探讨的重要课题。“海洋命运共同体”是中国在21世纪提出的治理海洋问题的策略和路径。这一策略和路径要转变为全球海洋治理的策略和路径，需要很多条件和过程，其中就包括，中国要在实现联合国可持续发展目标的进程中强调“海洋命运共同体”原则、规范、规则。中国首先要在主权管辖海洋内的可持续发展中全面贯彻“海洋命运共同体”原则，然后在公海领域追求实践“海洋命运共同体”原则，以“海洋命运共同体”指导《2030议程》在中国和全球的落实，塑造新的全球海洋可持续发展进程。
  06 结论
  联合国可持续发展目标（SDGs）是21世纪的全球范围国际协议和国际规范。当今世界，《2030议程》已经成为其他国际协议引用的国际法之一。2021年10月30日，在G20罗马峰会上，习近平主席宣布中国决定申请加入DEPA，体现了中国通过《数字经济伙伴关系协定》等平台推进全球可持续发展目标落实的决心。在新冠肺炎疫情仍在蔓延的今天，中国在全球可持续发展治理中发挥的作用更加重要，继续推动共建“一带一路”与《2030议程》的全面对接十分关键。可持续发展目标能否实现与世界主要经济体集体行动的成功与否息息相关。联合国及其成员国要同舟共济，克服重大全球不确定性，如期落实SDGs。不仅如此，联合国及其成员国和有关国际组织，应该早日系统考虑下一代全球可持续发展目标，推动海洋全球可持续发展第14目标及其具体目标在2030年前如期实现，并顺利进入下一代全球海洋可持续发展目标，争取保护更大体积的全球海洋。（来源：《学术前沿》杂志2022年8月上（微信有删节））