王曙光：普惠金融的制度、技术与组织创新

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王曙光（北京大学产业与文化研究所常务副所长，北京大学经济学院教授）

01

社会主义市场经济条件下的

金融发展路径

共同富裕是社会主义市场经济的根本要义。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国社会主义市场经济体制不断完善，但是在经济发展过程当中，我们也面临着很多挑战。发展社会主义市场经济，要求我们在追求经济发展效率、完善市场经济体制的同时，更加注重追求经济发展的公平、正义和平等。如果社会主义市场经济能够以“社会主义”这四个字为宗旨来发展，那它就是一个健康的、符合人民需求的、可持续的市场经济；相反，它就是背离人民需求的市场经济。

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记强调，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”。2021年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上的讲话中指出，“实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。要统筹考虑需要和可能，按照经济社会发展规律循序渐进，自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。我们的经济发展和金融发展的总体方向，就是促进社会公平，实现共同富裕。

我国的人均收入差距与库兹涅茨曲线效应。

图1 中国基尼系数（1981～2019）

改革开放以来，我国经济飞速发展，与此同时人均收入差距也在不断拉大。相关数据显示，1981年中国基尼系数是0.288，但到2019年基尼系数已经达到了0.465（如图1所示），属于人均收入差距比较大的国家。这里不禁要问：经济和金融发展跟收入差距有什么关系？经济和金融发展是促进了人均收入差距缩小，还是拉大了人均收入差距？金融发展是否有改善收入分配的效应呢？

图2 库兹涅茨曲线效应示意图

我们可以通过库兹涅茨曲线来分析回答上述问题。库兹涅茨曲线是表示经济发展（包括金融发展）和人均收入差距之间关系变化的曲线。该曲线（图2）呈现一个平滑的钟形，横轴表示人均国民生产总值（Y/N），纵轴代表基尼系数（G）。图2中ABC三条弯度不同的曲线，其中A表示该国在经济发展过程中收入不平等程度最高，C表示收入不平等程度最低，B的情况居中。在金融发展和经济发展的初期，低收入者和高收入者的收入差异会显著增大且呈不断扩张的趋势。因此，在库兹涅茨曲线的左半边（负效应区域），由于收入差距不断增大，金融机构会更倾向于在具有较高预期收益从而具有较高偿还能力的城市投资，而不愿意在收入较低的农村社区投资，从而出现资金由农村向城市的净流动，这就是典型的“系统性负投资现象”。单向的资金流动和系统性负投资导致城乡收入差距持续拉大，收入不平等程度加剧，低收入者容易陷入贫困陷阱。解决这一问题的核心在于能否运用特有的制度安排和激励措施，来遏制或至少在一定程度上减少系统性负投资，从而使得库兹涅茨曲线变得相对平缓，以缩小经济发展和金融发展过程中的收入差距，在图2中即表现为“A→B→C”不断移动的过程。也就是说，即使库兹涅茨效应不可避免，也应该运用某种制度设计来降低基尼系数上升的幅度。

图2的左侧部分为库兹涅茨负效应区，在这个区域，随着经济和金融发展，人均收入将会上升，但是收入不平等现象也在加剧；右侧部分为库兹涅茨正效应区，即经过经济和金融发展的一定阶段之后，随着人均收入上升，收入不平等现象缓解，基尼系数下降。如何由库兹涅茨负效应区尽快过渡到正效应区，如何在经济和金融发展过程中降低收入分配的不平等，是我国面临的一项严峻课题。运用系统性的激励和约束制度安排，建立相应的农村金融发展机制，鼓励微型金融机构发展，构建多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系，可以在一定程度上缓解低收入人群的信贷约束，从而提升其收入水平，降低经济发展和金融发展过程中的收入不平等程度（即降低库兹涅茨曲线的峰值，并使得库兹涅茨负效应区尽快过渡到正效应区）。中国也存在库兹涅茨效应，而且库兹涅茨曲线的拐点出现在2005年前后。2005年之后，我国的基尼系数保持稳定并慢慢开始回调周期。

分流型金融发展与包容型金融发展。

金融发展有两种路径：第一种路径为“剪刀型金融发展路径”，或者叫“分流型金融发展路径”，也就是说，随着金融发展，人均收入差距越来越大，金融发展对收入分配产生负效应；另外一种金融发展路径为包容型金融发展，就是随着金融发展，人均收入差距会缩小，金融发展对缩小收入差距发挥正效应。中国采取怎样的金融发展路径，关系到共同富裕的愿景能否实现，关系到能否真正解决“不平衡”“不充分”的发展问题。包容型金融发展主要有三种模式。

第一种模式是“绿地模式”，即创建新型的金融机构，增强金融机构的多元性和丰富性，增加金融服务的供给。今天中国已经形成了丰富多元的普惠金融系统，这与我国不断创建金融机构的努力直接相关。当前遍布全国的各类新型金融机构，包括村镇银行、地方性中小商业银行以及小额贷款机构、征信机构等，都是近十几年来新设的。这种创建新的金融机构的“绿地模式”，对提升低收入人群尤其是农村居民的信贷可及性发挥了重要作用。

第二种模式为“升级模式”，即运用一定的政策激励机制，鼓励承担重要金融服务功能的优秀小微金融机构（尤其是为中小微企业、农民和低收入者提供金融服务的小微金融机构，包括民间金融机构）不断升级。将一些优秀的小微金融机构或民间金融机构升级成为国家法律认可的、规范的、银行类金融机构，使其更好地、更规范地为原本难以获得金融服务的弱势群体提供创新性金融产品。这种模式在中国主要包含两部分：一部分是对存量的小微金融机构进行升级改制，如对遍布城乡的中小农信社和城市信用社进行规范化和商业化改制，帮助这些贴近城乡微型客户的金融机构转型升级，升级为商业银行；另一部分就是对比较优质的、但暂时还不具备银行业从业资格的民间金融机构进行升级和合法性改造，使其成为规范的商业银行，这种模式有助于激发民间金融规范运行的积极性、防范民间金融风险，有助于积极有效利用和激活民间资本，可以获得综合性的政策效果。

第三种模式为“降级模式”，也叫“下沉模式”，即国有商业银行、政策性银行以及众多大型的股份制银行，应发挥自身比较优势，通过各种技术创新、机制创新和产品创新，把服务下沉到小微客户。大型银行要通过这种下沉的方式服务于更多的低收入群体，以提升他们的信贷可及性。

经过40多年的改革开放，中国金融发展速度迅猛，根据中国人民银行2022年统计数据，截至2021年末，我国金融业机构总资产为380余万亿元，而1978年我国金融总资产才2000亿元。但在一段时期内，我国金融体系脱实向虚的趋势比较明显，2017年以来，党中央和金融监管部门对此高度关注，进行了有效调控，当前金融业脱实向虚的问题有了明显好转。根据银保监会统计，截至2021年末，中国银行业向制造业贷款突破1.5万亿元。农行、农发行、国开行等商业银行和政策性银行对于农村的信贷规模是非常巨大的，金融业的整体资金流向已经发生了深刻的、积极的变化。根据金融监管部门统计，2021年11月末，银行业的普惠型小微企业贷款余额达到了18.7万亿元，同比增长24.1%。在中央的政策激励下，在银行业的共同努力下，我国普惠金融体系的构建取得了显著成效，尤其是大型银行的金融服务在体制和技术的支撑下向弱势群体下沉得非常快，满足了较高比例的中小微企业和农民的资金需求。

                               
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02

普惠金融的本质是建立

以人民为中心金融体系

以人民为中心金融体系的内涵及特征。

普惠金融的本质是建立以人民为中心金融体系。以人民为中心金融体系是对以全面满足人民的金融需求、服务国家发展战略和保障国家金融安全为宗旨的金融体系和金融体制的总称。以人民为中心金融体系既强调金融的普惠性，又强调战略性和安全性。这三个特征是一个相互联系、相互支撑、相互保障的统一体。

以人民为中心金融体系的普惠性，意味着金融服务普遍惠及各个金融需求群体，尤其是绝大部分中小微经济主体，从而提升这些群体的信贷可及性。当前学术界讨论比较多的普惠金融的制度创新，主要是从以人民为中心金融体系的普惠性这一特征出发来探讨的。只有满足了普惠性，才能最大限度满足中小微企业、农户等这些传统金融学上典型的信贷弱势群体的金融需求，才能更好地改善金融体系的收入分配效应，才能为更好地为实现共同富裕提供金融支撑。

以人民为中心金融体系的战略性，是指金融体系要服务于符合国家发展战略的相关产业，金融服务要与实现国家长远战略目标保持一致。我国近年来强调金融业要服务于实体经济，要更多地支持高科技产业、战略新兴产业等关系国计民生的产业发展，避免金融体系“脱实向虚”，这是符合我国长远战略利益的。银行业的脱实向虚不仅影响了金融的普惠性，也会对金融安全造成很大影响。当前，我国金融体系总体上是较为稳健的，但也存在很多安全隐患。“脱实向虚”的金融体系一定是一个妨碍国家金融安全的金融体系。关系国计民生的产业和领域，是符合国家长远战略的产业和领域，实际上，除了战略新兴产业和高科技产业，乡村振兴战略也是关系国计民生的战略性领域，在此普惠性和战略性是统一的。

以人民为中心金融体系的安全性，是指金融体系的运行要以金融体系本身的安全和金融资产质量的提升为目标，金融安全是以人民为中心金融体系的内在要求。这里的安全性具有两个层面的含义：第一个层面，以人民为中心的金融体系要保障金融机构本身的安全性，严格控制金融风险，将金融机构的系统性风险控制置于重要地位，将安全性与普惠性、战略性统一起来；第二个层面，它是一个强调国家金融主权的金融体系，在金融开放的过程中，要高度重视金融安全，要掌握好本国的金融主权。

金融安全既包含国内金融体系的总体性和结构性风险，也包含国家金融体系进一步开放所可能引发的金融开放风险，更包含中国参与国际金融事务和国际金融竞争所带来的全球化条件下的金融风险与货币风险。我们只有通过建立强有力的、权威的国家金融安全领导组织体系、全国协调一致的国家金融安全战略执行体系、高度适应信息化和全球化的国家金融安全治理体系并使其有效运作，才能在国际和国内两个战线上，开展实施有效的国家金融安全战略。我们既要保持金融开放，又要保障国家金融主权，维护国家金融安全，切莫过快地、盲目地开放。金融对外开放的底线是要保障国家金融安全；放弃国家安全而搞金融开放，无异于饮鸩止渴。例如，美国就高度重视金融安全，对于外国资本进入其银行业进行严格限制和监管，尤其是2008年金融危机之后，美国全面加强了对外资银行的监管和限制，值得我们学习借鉴。

以人民为中心的金融理念下的金融机构要实现双重目标的兼容。

以人民为中心的金融理念下的金融机构，面临着双重目标：第一重目标是实现普惠性、战略性和安全性，第二重目标是实现盈利性和可持续发展。双重目标之间应该是兼容的关系、统一的关系。金融机构毕竟是金融机构，金融业在提高国家战略行业与民生领域的金融需求主体的信贷可及性并保障国家金融安全的同时，还要实现金融业的可持续发展，要保障其一定的盈利性。这一双重目标不能偏废，不能为了实现普惠性、战略性和安全性就牺牲银行的盈利性和可持续发展，因为从根本上来说，金融业的健康可持续发展也是重要的“国计民生”。

我们的银行也需要发展壮大，如果银行的盈利能力弱、资产质量差、竞争力不强，就很难实现战略性、普惠性和安全性的目标。因此，我们在强调构建以人民为中心金融体系的同时，要高度重视银行资产质量，重视银行盈利性的提升。那么，哪些因素会影响银行的资产质量和盈利能力呢？一个尤其重要的问题就是：中小微客户对银行资产质量和盈利能力造成了积极影响还是消极影响（假定我们只考察普惠性对银行资产质量和盈利能力的影响）？如果回答是“积极的”，那么我们就可以说，金融体系的普惠性能够促进银行资产质量和盈利能力的提升，普惠性的实现有助于安全性和盈利性的实现。

现有文献的实证研究结果证明，普惠金融能够显著降低银行的风险水平，更高水平的普惠金融有助于银行实现更高的稳定性，而且这种正向的关联在客户存款融资份额较高、提供银行服务边际成本较低、国家制度质量较高的银行尤为明显。规模庞大而分散的中小微客户，正是银行稳健运行的坚实底座，是良好的危机缓冲器和风险分散器，对于银行的稳定性和安全性极为重要，同时，在加大金融科技投入（尤其是大数据处理能力）、优化金融服务流程、降低金融服务成本（尤其是信息处理成本）的条件下，普惠金融能够有效改善银行的成本收益率，提升银行的盈利空间。普惠金融提升盈利性的条件是金融科技，是建立在新技术基础上的制度创新与流程再造。

历次金融危机都证明，使银行陷入严重财务危机的，往往是那些带有投机性的、杠杆率极高的行业（如房地产），这些产业的自有资本很少，它们以很高的杠杆率来撬动银行的巨额贷款，容易使银行陷入危机当中。近年来，一些房地产巨头给我国银行业带来的负面连锁反应令人触目惊心。现实中，我国一些优秀的地方性中小银行、农商行等，它们扎根基层，扎根小微，运用各种创新性手段为中小微客户服务，不仅很好地增强了银行的稳健性和安全性，有效抵御了金融风险，同时在金融创新的引领下提高了银行的盈利能力，可谓一举多得。今天，在构建以人民为中心的金融体系的过程中，要高度警惕银行的决策体系被资本所绑架，高度警惕银行业的关联交易引发的金融危机，高度警惕贷款集中度过高、垒大户所带来的金融风险，高度警惕平台金融畸形发展而引致的金融生态破坏，高度警惕银行因地方政府债务问题而引发的金融风险，等等。我国银行业应该把重点放在建设普惠金融上，放在支持中小微客户上，使银行得到更加健康的发展。

                               
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03

努力构建以人民为中心的金融体系

在制度层面，国家要重视和扶持普惠金融、微型金融的发展，尤其是要支持欠发达地区的普惠金融发展，支持边疆地区的金融发展。要利用有效的激励机制，鼓励金融资源的跨区域配置，鼓励东部地区的金融资源向中西部有序流动，促进金融资源在全国范围内的有效优化配置。要高度重视信用基础设施建设，努力构建地方政府、金融监管部门和银行之间的信息共享机制。这是提高金融安全、更好满足小微主体的金融需求、同时降低银行运行成本、提高银行风控能力的重要措施。信息基础设施建设使银行能够大幅度降低信息处理成本，提高客户甄选和风险识别的效率，使银行能够在实现以人民为中心金融体系的普惠性的同时，增强安全性和盈利性。要加强农村征信体系的建设，促进农村各种资产的数字化，尝试和探索数字普惠金融新模式。要加强农村产权交易体系的建设，为金融机构的更好运行提供机制支持。从事普惠金融业务的（尤其是在农村开展金融服务的）银行应积极参与到农村数字化、农村大数据、农村征信体系构建中。

我们还要努力构建多元化的以人民为中心的金融的崭新谱系。

这个新谱系的底座，就是在村庄一级基层从事金融服务的各类农民资金互助组织、各种合作社内部的合作金融体系。据相关数据，全国农村现有200万余家农民专业合作社，假如其中有三分之一能够有效开展合作社内部的金融服务（属于合作金融范畴，不对合作社以外的人员放款和吸收存款），其金融服务的体量是非常巨大的，这也是以人民为中心金融中规模最大的关键部分。只有我们的征信系统、农村数字化系统能够帮助这些数以百万计的合作社内部和村庄内部的合作金融体系健康发展，以人民为中心金融体系的底座才会无比坚固。

这个崭新谱系的第二层就是村镇银行、县域及以下的小型农村商业银行（由传统的农村信用社体系改制而来）。我国现有约2000家村镇银行、2500家县级农村商业银行（每个县都有县级农商行法人），其分支机构广布整个县域城乡，在我国构建以人民为中心的金融体系、服务小微客户（包括农村居民）中扮演着关键角色。它们一般规模较小，网点众多，与农村社会有着深刻的内在关联，在服务农户等小微群体方面具有天然的客户优势、信息优势、机构优势，是我国普惠金融的实施主体。

第三层就是大型的农商行与城商行以及很多地方性的股份制银行。这些大型农商行、城商行和地方性的股份制银行一般设立在较为发达的县域，其客户群体是那些具有一定规模的中小企业，对于地方经济发展和金融生态环境的优化具有重要意义。

第四层是工、农、中、建、交、邮等国有商业银行以及较大规模的全国性股份制银行。这些银行拥有技术、信息、人才、规模等方面的优势，近年来在普惠金融建设中发挥了重要作用，其除了服务国家战略性产业之外，还大量惠及中小微客户。

第五层是政策型的金融机构，如农发行、国开行、进出口银行。这些机构担负国家战略使命，拥有特殊的资源禀赋和比较优势，有特定的目标客户群体，有特殊的金融运行机制，它们在农村基础设施建设、农村扶贫、粮食安全、农业产业化等领域扮演着不可替代的角色。

以上各类不同的金融机构从各自的战略目标出发，发挥各自的比较优势，共同支撑起一个多元化的以人民为中心金融体系，能够最大限度为各类金融需求者提供金融服务，随着我国金融的不断发展，以人民为中心金融的崭新谱系将会不断优化，从而更好地服务于实现社会公平和共同富裕的战略目标。

                               
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04

普惠金融服务于脱贫攻坚和

乡村振兴的主要模式

在中国脱贫攻坚过程中，各地因地制宜，多管齐下，多方联动，创造了很多成功的扶贫模式，而金融扶贫是其中非常重要的组成部分。不同规模、不同层次的金融机构深入参与到金融减贫的行动中，带动大量金融资源进入乡村，彻底改变了长期以来农村资金净流出的状况，极大地提升了农村各类经营主体的信贷可及性，极大地提升了贫困人群自我脱贫的能力，极大地推动了贫困地区的产业发展和生态建设，为脱贫攻坚工作作出了历史性贡献。

当前，我国正推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，这一过渡给我国农村普惠金融发展带来了很多挑战，也提供了前所未有的机遇。伴随着贫困人口的大面积脱贫和乡村经济社会的快速发展，农村金融机构面临的经营环境发生了深刻变化，农民合作组织和农村中小企业等新型经营主体不断涌现，农村金融机构面临着业务的大发展和大转型。应该说，经过近几年的发展，一个多层次、广覆盖、可持续的农村普惠金融体系正在形成，这个普惠金融体系在我国减贫事业和乡村振兴战略的实施中扮演了重要的角色。与此同时，在服务于农村减贫和乡村振兴的过程中，农村金融机构也在机制创新和产品创新方面作了大量探索，涌现出很多有效的创新模式，笔者将详细探讨如下三类不同模式。

大型商业银行和政策性银行的“ 下沉模式”。

不论是作为政策性金融机构的农发行、国开行、进出口银行，还是工商银行、农业银行、建设银行等，都通过制度创新和机制转型深入参与普惠金融建设。这些银行大都建立了普惠金融部，根据各地的金融需求情况有针对性地设计金融产品和金融流程，通过加大对贫困地区和贫困人群的资金投放，切实解决贫困地区融资瓶颈。旨在改善当地生态环境、基础设施和农业产业链等方面的大规模融资项目，更为贫困地区整体脱贫奠定了坚实基础。

例如，中国进出口银行甘肃分行对甘肃岷县进行产业帮扶，中药材是岷县特色产业，甘肃分行按照市场化原则，为岷县中药材加工龙头企业发放5000万元项目贷款和1000万元流动资金贷款，帮助企业改善经营状况，带动贫困群众就业增收。同时，积极探索建立“进出口银行＋地方法人金融机构＋特色产业”资金批发转贷模式，通过转贷款累计为岷县13户小微企业发放11785万元贷款，吸纳贫困户就业130余人。中国银行探索“农业大数据＋金融科技”支持模式，与外部农业农村大数据平台开展合作，实现与合作社、村集体、社会化服务商以及农户的四个主流场景平台对接，推动数字普惠金融业务服务覆盖。邮储银行与当地政府进行战略合作，利用政府提供的涉农大数据，引入担保机构，采取“银政担”合作模式为农村提供低利率纯信用惠农产品。

股份制银行和地方商业银行的“ 滴灌模式”。

股份制商业银行和地方性商业银行加快向农村和贫困地区布局，通过大量布局物理网点和非物理网点，实现对贫困地区融资的“滴灌效应”。它们在精准识别贫困人群并给予有针对性的金融服务方面、在利用大数据与互联网等新型金融科技方面、在加强乡村基层网点建设方面、在与当地龙头企业和新型农村经营主体建立亲密的融资互动关系方面，进行了大量探索和创新。

例如，民生银行充分运用黑龙江省农业产业优势和“智慧乡村”数据成果，积极践行“大数据＋产业互联网＋金融科技”服务模式，推出面向种植农户的纯线上普惠信用贷款“农贷通”产品，向近千户农户累计投放线上经营信用贷款超过1亿元，有力推进“乡村振兴”普惠金融服务支农惠农。华夏银行支持四川郫县豆瓣产业，将“郫县豆瓣”品牌价值纳入农业经营主体信用评价和贷款发放参考因素，推出“豆瓣贷”产品，进一步丰富了信用类小微业务产品体系，同时采用“公司＋基地＋农户”的合作模式，通过在当地建立种植基地或向当地农户采购等方式，带动上游产品的种植和销售，为当地创造大量就业机会，帮助农民增产增收。再如，齐鲁银行持续优化网点布局，加强乡镇基层网点建设，在县域乡镇布设乡村振兴小微支行，通过构建“县、乡、村”三级联动综合服务网络，推动县域支行持续开疆拓土。面向乡镇和周边农村个人客户，通过“自助服务终端＋非现金柜台”的模式为客户提供“存取汇缴贷”等基本金融服务，打通普惠金融服务“最后一公里”。

中小型地方农村金融机构的“贴身服务模式”。

各种中小型地方农村金融机构，包括农商行（农合行、农信社）、村镇银行以及规模较小的农村资金互助组织等，通过与村庄基层社会的更近距离的“贴身”金融服务，实现了与村庄的对接和互动，不仅极大地改善了当地中小微企业和农村新型经营主体的融资状况，而且改善了当地的乡村治理，实现了农村金融机构和农村发展的双向互动。

例如，天津津南村镇银行与当地蔬菜种植专业合作社、农业生态科技公司、农业融资担保达成四方共识，用“银行＋农担公司＋农业龙头企业＋农户”的服务模式，为当地客户解决融资难问题。又如，石河子农村合作银行不断创新信贷平台，持续加深与中小微企业的协作，将信贷触角延伸到其上下游企业及个人，该行紧密结合石河子兵团特点，在支小支微、支持实体经济、践行普惠金融等方面发挥主力军作用。再如，云南通海农商银行始终坚持以打造“小而美、聚而精、文化好、口碑佳”的一流现代农村商业银行为终极目标，把安居贷、个人住房贷和创业小额贷款及失业人员小额担保贷款业务作为抢占农村市场、获取客户的重要拳头产品进行全力推广，干部员工走村入寨、上门服务，实施精准营销战略。恩施兴福村镇银行成立专业“金融村官”队伍，向村向镇向金融空白区持续下沉“金融村官”，配备智能办公设备和移动开卡机，通过村委评议、实地走访，结合行业数据，解决了农户大数据信息不健全的问题，推出了“家庭备用金”“产业备用金”“创业备用金”等量体裁衣式的授信模式。

上述“下沉式服务模式”“滴灌式服务模式”“贴身式服务模式”，是今天各类金融机构服务脱贫攻坚工作和乡村振兴战略实施的主要模式，虽然还不全面，但反映了各类金融机构通过制度创新和机制创新实施普惠金融，推动共同富裕的实践努力。（来源：《学术前沿》杂志2022年8月上（微信有删节））