新金融监管框架下农村中小银行风险治理的系统性重塑

王曙光 梁爽（北京大学经济学院教授、博士生导师；北京大学经济学院博士研究生。）

2023年10月31日闭幕的中央金融工作会议指出，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展。会议强调指出，我国当前金融领域各种矛盾和问题相互交织相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力仍然薄弱。会议指出要坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，以全面加强监管、防范化解风险为重点，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，坚定不移走中国特色金融发展之路；要围绕重点领域和薄弱环节优化金融服务，及时处置中小金融机构风险。这些提法，为我国加强和创新金融监管、化解金融风险尤其是中小金融机构风险提供了理论和实践指南。早在2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式揭牌，标志着新一轮的金融监管体制改革正式拉开序幕。这次改革对金融监管框架进行了系统性重构，根据中共中央、国务院于2023年3月印发的《党和国家机构改革方案》，调整后的监管体系由中央金工委、央行、金监总局和证监会组成，形成了“一委一行一局一会”的新架构，银保监会正式退出历史舞台。针对机构改革的工作推进，银保监会公示了《2023年国家金融监督管理总局部门预算》，突出“中小银行改革化险”的工作任务，把防控金融风险放到更加重要的位置。作为中小银行的主要组成部分，农村中小银行面临新的金融监管框架下，如何稳妥推进改革化险工作、助力金融监管效能提升、服务乡村振兴的重大课题。

一、新金融监管框架解读：重构动机与基本特征

（一）金融监管框架的重构动机

国务院此次机构改革的背后蕴含深意，一方面反映的是后疫情时代，世界格局加速演变、全球经济低迷的新要求。防范系统性金融风险已经上升为国家战略，需要建立与风险防化目标相一致、高效有力、灵活机动的金融监管体制。后疫情时代，金融行业迎来震荡敏感时期，以硅谷银行、瑞士信贷为代表的商业银行相继爆发危机，一系列“黑天鹅”事件引发市场对金融风险蔓延的担忧。以硅谷银行破产为例，其出险既有宏观环境的影响，也有风险管理失位的原因。我国受美欧银行业危机影响相对有限，从党的十八大以来，中央持续高度重视防范化解重大经济金融风险，明确把强化监管和提高风险防化能力作为工作重点。目前我国的系统性金融风险总体可控，但也应吸取国际经验及教训，正视金融体系的脆弱性和不稳定性，加强完善金融监管体制，确保金融机构的稳健经营，严守不发生系统性金融风险的底线。

另一方面，反映的是金融监管效能亟待提升的迫切需要，突出表现为当前金融监管的央地分工模式已难以适应我国金融业高质量发展的要求。过去的金融监管体制改革大致经历了计划经济下的人民银行“大一统”时期（1949-1992年，混业监管）、市场经济初期的“一行三会”时期（1992-2017年，分业监管）、市场经济进一步发展的“一委一行两会”时期（2017-2022年，重回混业监管）几个阶段。金融监管的央地分工变迁与金融监管沿革史同步，金融监管权的变化反映了集权与分权的交替往复，经历下放、上收和再下放三个过程。上一阶段强调监管权责下放，主要是由于地方相对于中央更加具有信息优势，能够提升监管实效。2018年机构改革后，地方监督管理局相继成立，同时加挂地方金融办的牌子，但由于地方发展考核目标与中央监管导向存在差异，这导致了监管目标发生偏离，权责不对等容易引发严重的道德风险。另外，中央派出地方分支机构与地方金融办呈现分权状态，不同地区对金融办的重视程度也存在差异。这尽管有利于地方因地制宜地制定监管政策，但也带来了监管权限的边界模糊。对于复合型金融的监管，纵向上中央与地方职责划分不清、各方责任落实不到位；横向上，不同部门监管重叠与监管空白并存，一些金融风险难以得到及时的遏制与化解，在金融风险的放大效应下，可能催生系统性金融风险（王曙光、王彬，2022）。我们既要重视和尊重中央的权威，也要激励地方的积极性。因为中央政策始终要落实到地方，需要中央和地方各司其职。然而，地方监管部门的空虚导致我国的金融安全缺乏有效的机制保障（王曙光，2018），因此，需要重点围绕央地监管体制进行系统性的重构。

（二）新金融监管框架的新特征：监管覆盖、监管协调和监管深度

机构改革方案重塑“央地关系”，旨在建立一个强化中央事权、确保上下协同和强调逐步授权的金融监管体系。这一体系着眼于监管覆盖、监管协调和监管深度三个维度提升监管效能，助力于构建防范和化解系统性金融风险的长效机制。

一是推进金融监管的高效集权，实现监管的全覆盖。通过建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制、统筹优化机构设置和力量配备，实现监管资源和监管力量的优化整合，提高对违法违规行为的严厉打击能力。同时也有效避免了央地的利益冲突，更能从根本上消除金融监管的盲区，避免重复、遗漏和交叉的监管现象。

二是实现上下一贯协作，提升监管协调度。通过建立统一的监管标准，有效杜绝了不同监管机构“各自为战”、监管规则分散凌乱和裁量标准不一的情况。强化了中央和地方在金融监管、风险处置等方面的协作，提高了监管政策的传导效率，确保了监管政令的一致性，对于跨区域风险传染和溢出的相关处置也更加有力。此外，这种协作也可以有效降低监管成本与被监管机构的压力，进而形成监管合力，有助于各部门在金融层面更好地协调配合。

三是逐步构建强调授权的垂直监管体系，加大监管深度。即将地方金融监管部门从金融办中分离出来，专司监管职责，保持相对的独立性与权威性，确保金融监管权与地方政府的风险处置责任相匹配，压实地方政府防范和化解金融风险的责任。同时，在明晰分工的基础上，实施分级授权的监管，无论是垂直监管体系发现的地方金融风险，还是地方监管部门识别的需要垂直监管体系介入的风险难题，都将按照中央统一规则和职能分工，展开风险化解工作。这有利于将监管穿透到最底层，实现对微观主体及其行为和业务的穿透式监管。

此外，新的金融监管框架还对各项监管职能进行了重新梳理，明确了不同的监管内容与职能，区分了监管部门和央行的职责，并厘清了金融监管与宏观调控的职责。在监管内容上，它还着重强调行为监管和功能监管，加大了对综合监管的重视，进一步助力监管效能的提升。

二、农村中小银行的发展现状：普惠金融服务绩效与安全隐患

农村中小银行作为人民主权金融的核心组成部分，肩负着普惠性、盈利性和安全性的三重目标，是我国金融发展与变革的重要战场，也是影响金融风险与金融稳定的主要来源（王曙光，2022）。在实现普惠性的目标上，农村中小银行凭借遍布全国的广泛网点，成为支农支小、服务地方实体经济的主力军。首先，农村中小银行是数量最多、网点分布最广的金融机构。截至2022年12月末，全国共有3859家农村中小银行，其中包括2177家农村信用社（涵盖农村商业银行、农村合作银行和农村信用联社）、1645家村镇银行和37家农村资金互助社，营业网点遍布除西藏以外的所有县市。其次，农村中小银行专注于小微企业金融服务和“三农”服务，助力地方金融发展。据不完全统计，农村中小银行的授信业务涉及农户达1亿户，以占据银行业约14%的资产规模发放了约24%的小微企业贷款和29%的涉农贷款。最后，从农村中小银行资产结构分布变化可以看出，在去杠杆政策推动下，自2017年起，贷款占比持续上升，金融服务实体经济的力度有所加大（见图1）。

在实现盈利性的目标上，农村中小银行通过不断深化改革，彻底摆脱了资不抵债的局面，经营步入良性发展轨道。截至2022年12月末，农村中小银行的资产和负债规模分别达到了50万亿元和46.4万亿元，总资产和负债规模甚至超过了城市商业银行。但同时，它们也面临诸多挑战。一方面，受疫情冲击严重，整体盈利能力大幅缩水，净息差也逐渐收窄，仅保留微弱优势（见图2）。另一方面，受自身局限性和历史原因影响，资产负债端期限错配程度较高，直接影响银行利润。具体而言，资产端缺乏业务拓展能力和相匹配的专业人才，负债端存款也增长乏力。早期，农村信用社服务于农村社会主义改造，且较长时间作为农业银行的基层机构，曾在农民群众中有较高的信任度。加之长期以来农村信用社是农村地区唯一的金融机构，吸引了广大农村地区百姓的储蓄存款。虽然近期来看，农商行仍将受益于公众信任，但未来情况将会发生变化。城镇化和年轻一代农民工的进城，带来的经济结构调整和老龄化趋势，将削弱基于历史因素建立的信任感，负债结构可能会面临大幅度调整。同时，大型银行下沉业务形成的“掐尖”效应，也严重限制了农村中小银行依靠规模快速扩张获得红利的发展模式。

在实现安全性的目标上，农村中小银行频频出现暴雷事件，反映出在安全方面存在巨大隐患。具体表现为：第一，经营上的“垒大户”倾向。这些银行倾向于发放大额贷款给少数借款人，导致贷款风险过于集中。一旦大额用户到期无法偿还贷款，银行将陷入危险境地。第二，拨备覆盖率与不良贷款率的背离。如图3所示，不良贷款率越高的农村中小银行，其拨备覆盖率反而越低。一般情况下，由于不良贷款可能导致资产减值，银行需要提高拨备覆盖率以保护资产安全，但二者的背离意味着与监管逻辑相悖，即在资产质量恶化的情况下，这些银行存在更大的风险隐患。第三，不良贷款反弹压力较大。根据《中国金融稳定报告（2022）》，2022年央行对4008家银行机构进行的压力测试显示，在信贷资产质量出现轻度、中度和重度恶化的情况下，分别有约32%、49%和64%的农村中小银行未通过敏感性压力测试。这一比例在所有银行类型中占比最高，表明农村中小银行对资产质量恶化的整体抵御能力较弱。以上安全隐患的存在与农村中小银行内生的脆弱性相关。第一，资产规模小。由于其资产规模相对较小，容易引发支付风险和流动性风险。第二，业务区域和行业集中。这些银行主要服务本地，区域集中，且发放贷款的行业也很集中（主要为政府融资平台、房地产等产业），风险暴露集中度高。第三，服务对象风险较高。农村中小银行主要服务大量的小微企业和涉农客户，这些客户本身的风险抵御能力通常较弱。第四，业务种类有限。它们对公业务主要是传统信贷，这意味着其风险资产系数较高。第五，资本补充能力有限。农村中小银行主要是非上市公司，其资本补充渠道受限，风险抵补能力较弱。因此，对于点多面广、与大量金融机构关联密切、且服务巨量个人和企业的农村中小银行，其风险负外部性极大，即使个别机构出现问题，也可能引发系统性的金融危机。

可以看到，农村中小银行在普惠性目标的实现上成果显著，但历史原因及自身局限性导致依赖规模扩张的红利减弱，安全隐患日益凸显。农村中小银行因数量众多且股权分散，相对于股份制商业银行、国有大型银行等来说风险更不可控，且较难做到行业的统一监管和穿透式监管，形成了巨大的金融风险暴露敞口。它们的风险承受能力薄弱，受外部冲击的影响最大。近几年来，严监管、去杠杆等政策导致利润空间收窄，带来经营管理压力；疫情后整体经济下行压力加大，银行资产质量持续承压；加上农村中小银行经营同质化严重，竞争日趋激烈，守住风险底线的压力加剧，农村中小银行的风险防控俨然成为防范与化解金融风险的重点和难点。

三、农村中小银行的主要风险及治理源头与要点

（一）当前农村中小银行存在的主要风险

根据《新巴塞尔协议》中银行系统风险分类并结合中小银行的经营特点，当前农村中小银行存在的主要金融风险包括信用风险、操作风险、流动性风险和声誉风险，具体情况呈现在图4中。一是信用风险。这主要指不确定性引致的违约风险，其中拨备覆盖率和不良贷款率分别展现了事前的抵御信用风险能力和事后的信用风险水平。拨备覆盖率的趋势表明，农村中小银行事前准备充足，具有较强的抵御信用风险的能力。然而，从图2、图3也可以看到，农村中小银行的事后风险水平高于其他类型的银行，且银行间的水平差异较大，这进一步佐证了在资产质量恶化的情况下，农村中小银行面临更大的风险隐患。二是流动性风险。主要指银行无力应对负债下降或资产上升所造成的资金支付难题。流动性比例的趋势图显示，农村中小银行的流动性比例较高，但增速放缓，且易受宏观政策影响。特别是2019年左右，流动性比例呈现整体下跌趋势，这主要是因为2018年央行为对冲疫情期间的不利影响，向市场投放流动性资金，导致市场资金充裕。三是声誉风险。与其他类型银行相比，农村中小银行的声誉风险防控难度极大。负面信息不仅通过互联网、新媒体等线上传播，还有影响力度更大的线下“口口相传”（杨涛，2022）。尤其是近几年，如河南村镇银行等地方银行的危机事件频发，使得农村中小银行的负面舆情热度居高不下，声誉风险急剧增加。四是操作风险。此类风险时有发生，据iFinD数据库不完全统计，截至2022年6月30日（以公布时间为准），银保监系统、央行、外汇管理局对农村商业银行开出367张罚单，金额累计达到2.2亿元（占总被罚金额的22.45%，在银行业中排列第一）；村镇银行被开178张罚单，数量接近股份银行和城市商业银行。罚单主要与信贷业务违规、股权股东管理不到位、内部控制不健全等问题相关，其中，涉房贷款违规是信贷业务违规的重灾区。五是复合风险。信用风险、流动性风险、声誉风险、操作风险往往相互传染、相互叠加、相互强化，形成复合风险。例如，2019年伊川农商行事件中，某职工家属因对人事变动不满，编造散布农商行破产的谣言，导致银行声誉风险加强的同时还引发挤兑风波，叠加了流动性风险。

总体而言，相较于其他商业银行，农村中小银行风险凸显，特别是信用风险和操作风险水平较高，声誉风险亦在持续上升。同时，农村中小银行的风险负外部性极大，即使是个别机构的单一风险，也足以诱发其他风险的叠加和强化，造成“多米诺骨牌效应”，进而引发系统性的金融危机。

（二）风险治理源头和要点

农村中小银行的风险形成与中央政府监管、地方政府治理及公司治理关系密切。首先，在中央政府监管层面上，其垂直监管和顶层设计与农村中小银行的风险水平息息相关。在垂直监管上，银保监会采取的直接派出监管模式，存在链条长、分支负责机构数量多、监管流于表面（仅关注书面材料的报送审核，而忽略现场监督）的问题，导致农村中小银行借机进行监管套利，隐藏不良资产，从而使操作风险急剧攀升，信用风险和区域系统性风险也随之加剧。在顶层设计上，由于权责下放缺少上层防线、央地权责不清且无统一监管规则，容易导致监管目标偏离、地方监管过度审慎或流于形式、不同机构各自为战、监管重叠与监管真空并存等问题，难以对整体风险进行及时遏制与有效化解，且伴随金融关联度的提高，声誉风险进一步升级。

其次，在地方政府治理层面，地方政府的政治经济目标和监督能力直接影响农村中小银行的风险水平（王曙光、王彬，2022）。从外部视角看，地方政府通过农村中小银行过度持有以未来土地收入为抵押的政府债务，对银行资产结构产生影响。这种做法一方面导致对小微涉农贷款形成挤出效应，提高了贷款风险集中度；另一方面，房地产市场的泡沫可能会引致地方大量不良贷款和政府债务违约风险的累积，从而加剧信用风险。从内部视角看，地方政府通过直接或间接成为大股东的方式，掌握农村中小银行的内部治理决策权（例如，村镇银行通常由作为最大股东的发起行成立，农商行需遵循省联社包括人事任命在内的统一管理）。这种情况下，地方政府为满足自身的政治经济诉求，常会以大股东和监管者的双重身份，直接干预银行的资金流向与经济决策，从而影响银行整体风险水平。再从环境视角看，由于地方监管的建设滞后、体系不完善和运作不独立，导致农村中小银行的风险控制能力弱，地方信用环境不稳定。因此，一旦某一金融机构出现危机，极易通过风险传染效应扩大危机范围和程度，严重威胁地方的金融安全。

最后，在公司治理层面，体制机制不完善和股权管理不到位导致农村中小银行风险积聚。一是激励约束机制不健全，导致农村中小银行经营行为趋于短视，盲目追求规模扩张。不良资产的负向冲击导致存量风险显现，加之内控机制的不完善和风险管理能力的不足，引发信用风险。二是管理机制混乱，如“三会一层”边界模糊，甚至在一些偏远地区的农商银行，董事会和管理层合二为一，未能对机构的风险管理发挥应有的作用。三是风险处置机制不当，导致风险无法得到及时处理，不断累积并形成巨大的隐患。有的机构采取虚假的风险处置方式，如通过借新还旧、重组贷款等方式将不良资产转移表外，反而使风险积聚及处置成本增加。四是股权管理不到位，使得农村中小银行面临更加复杂的风险。这些银行的股权结构复杂，缺乏有效监督与行为约束，导致操作风险增加，而长期的股权结构失衡又会加速系统性风险累积。具体来看，一部分因历史原因股权过度分散，股东素质较低，参与性不强，易形成“内部人控制”，部分高管在信贷发放和监管审批等环节谋取私利，风险底线难以守住；而另一部分股权过度集中，形成“大股东控制”，容易发生大股东操纵的情形，如巨额资金被非法占用而长期不归还，增加了操作风险，并在此基础上进一步叠加信用风险和流动性风险。

基于上述分析，当前农村中小银行的风险根源在于外部监管的失效（包括中央和地方政府的监管缺陷）和公司治理的缺失。值得注意的是，正如前文所述，多数农商行、村镇银行的公司治理受到地方政府的直接干预，这使得加强外部监管的效能成为当前风险治理工作的重中之重。地方政府直接参与公司内部治理，尤其是对银行股东的遴选和股权结构的干预，已造成一些严重后果。以河南村镇银行拒绝兑付事件为例，尽管地方政府的初衷是为了改善农村中小银行的股权失衡现状，作出了引入民营资本的决策，但反而被大资本利用，通过关联交易进行多层级股权渗透，最终导致风险爆发，并冲击了当地金融体系，甚至波及到全国其他地区的信用环境。因此，当下围绕中央和地方的监管效能提升入手，主抓外部监管环节，实际上是牵住了目前农村中小银行风险治理问题的牛鼻子。

（三）监管框架重塑下“穿透式监管”与风险治理的新特点

新的金融监管框架强化了中央的集权程度、地方的监管深度以及央地的协调配合，从而整体提升了外部监管的有效性。而作为农村中小银行风险的主要治理根源，外部监管效能的提升将引发几个关键变化：一是“穿透式监管”的实现。这不仅指对股东资质的穿透审核和对其行为的严格监管，而且涉及将监管延伸至最底层，对农村中小银行风险进行深层挖掘和全方位治理。通过新的金融监管框架，央地监管资源得到了高效整合。这种整合通过建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，形成分工明晰、信息分享、上下一贯、运行高效的监管合力。这种监管依循实质重于形式的原则，贯穿资金来源环节、中间环节和最终投放环节，揭示农村中小银行业务和行为的本质，真正实现对其金融活动的全面穿透监管。

二是风险治理重点的转移。随着外部监管的强化，地方政府在股权管理上的职能将发生转变，重心放在识别和监督可能的大资本操纵和内部操作风险上。同时，地方金融监管的角色也由辅导企业上市和融资转变为加强其核心的监管职能。风险治理工作的焦点，也转向通过高效的外部监管倒逼公司治理的提质增效。这包括通过规范信息披露、及时矫正支持，并实施差异化的监管措施，从而逆向推动农村中小银行从根本上增强自身的风险抵御能力，进而实现稳健经营与可持续发展。具体措施包括：第一，针对机构为掩盖隐形关联交易和不良资产，延期披露或不披露关键信息的行为，加强信息披露的监管，要求提高关键信息（如股权信息、股本结构、表外业务甚至所有异常指标）的透明度，迫使其开展自查自纠清查工作，将风险隐患截断在源头。第二，对可能出现的短视逐利、定位偏离等问题进行及时矫正，督促其回归本源、保持战略定力，并在监管流程上提供必要的支持，例如降低优先股和可转债的准入门槛、加快发行永续债的审批速度，以拓宽外源性的资本补充渠道，帮助其实现普惠性、盈利性和安全性原则的合理搭配。第三，充分考虑不同农村中小银行的历史背景、业务特点和“大中小”区别，构建以公司治理能力提升为核心的配套监管体系，突出差异性和适配性的特点。

三是风险特征发生变化。当前，农村中小银行的风险呈现出区域化和二元结构的特点。区域化意味着这些银行的资产主要投向当地经济活动，与地方经济关系密切，且与地方债务紧密捆绑。二元结构反映了不同地区，尤其是东部与中西部地区之间，以及同一地区不同银行之间质量差距较大。新的金融监管框架虽然不太可能改变银行风险的区域化特征，因为农村中小银行自身本土化经营不会发生较大变化，但预计将有效解决与地方债务的捆绑问题。此外，风险的二元结构特征将逐渐消失，随着中央加强高效集权，新的监管框架在顶层设计中更加考虑不同区域和银行的特性，实施差异化的监督和风险处置措施。例如，中央可能加大对欠发达地区的支持力度，针对中西部、东北部地区和区域内高风险的农信机构，考虑吸收合并、新设合并、破产等措施，从而逐步缩小二元结构差距。

四是潜藏风险隐患的显现。随着当前存在的风险隐患被外部监管一一化解，原本被忽视或掩盖的深层次隐患以及潜在新的隐患，尤其是与金融生态环境建设相关的问题，将逐渐浮出水面。主要包括：第一，监管立法的缺失。目前缺乏国家层面统一的地方金融监管立法。除了《地方金融监管条例》这类行政法规文件外，大多数监管规则均为部门规章或规范性意见。这些文件指导意见比重过大且权威性不够，导致地方金融监管部门存在理解不一致、监管依据不充分、执法手段不足等问题。第二，风险处置支持不足。风险处置的法规建设滞后，部分地区甚至面临处置资源匮乏、难以提供化险资金的问题。这不仅影响了风险的及时处置，还可能加剧金融系统内的不稳定。第三，市场退出机制不完善。当前，对高风险农村中小银行的退出机制尚未健全，导致风险积聚和潜在问题难以得到有效解决。第四，信息技术的创新应用滞后。农村中小银行在信息技术的创新应用上大多滞后，尤其是在数字化方面。这意味着他们无法基于数据信息对相关风险进行及时预判和准确评估，从而在风险管理方面处于劣势。

四、农村中小银行风险防控的未来走向

未来要打赢防范化解农村中小银行金融风险的攻坚战，需要在新的金融监管框架指导下，从外部监管、内部治理和金融生态环境三个方面来进行提升。同时，未来伴随央地监管分权的相对空间进一步优化调整，还需要不断适时跟进并开展精准施策。

（一）持续强化外部监管

第一，高瞻远瞩，强化中央高效集权。一要统一领导。加强中央在金融工作中的集中统一领导，健全领导体制和组织制度。二要整合监管资源。强化金融监管的中央事权，持续整合监管资源，统筹协调监管工作。三要加强一线监管。充实一线监管力量，如增加现场监管与审查人员等，以提升实地监管的实效性和针对性。四要优化地方派出机构。完善中央金融管理部门地方派出机制，保障专业性和相对独立性，提高垂直监管效率。

第二，行稳致远，建立长效防控机制。首先，应重塑地方金融监管定位。依循监管发展分离原则，健全激励约束制衡机制，压实属地责任，强化问责制度。其次，要强化央地协调合作。可以通过搭建综合统计和信息披露的公共平台，建立有效的沟通机制和信息共享渠道，实现对农村中小银行金融活动的持续穿透和综合监管。

第三，日新其德，动态调整监管模式。金融监管体制改革仍在路上，需要不断动态调整以寻找最适合金融业态发展的监管体制。一方面要反对一步到位，以金融监管的央地监管权责分配为例，当前权责下放主要是受到了央地间信息不对称的影响，随着数字经济的发展，地方信息壁垒被打破，中央监管者能够直接获取关键有效信息，从而有可能进一步强化中央集权，以提高监管的统一性和效率。另一方面应反对一刀切，监管政策需要因地制宜、分类施策、精准拆弹，避免“全国一盘棋”的简单化管理。走特色差异化的监管道路，给予农村中小银行更多的灵活性和支持力度，比如提供税收优惠待遇（包括但不限于降低营业税率和所得税税率）、允许有更大的利率浮动空间以及适度降低在资产规模、信用风险评级方面的政策门槛，以支持其聚焦主责主业、提高吸储能力和开展业务创新。

（二）优化完善公司治理，增强风险抵御能力

公司治理结构千差万别，不存在唯一的治理模式，需要不断完善演进，推动农村中小银行从盲目式扩张走向内涵式发展。以下是一些改进措施和建议：第一，厘清“三会一层”的边界与职责，使其各司其职，不缺位也不越位，并加强失职行为的责任追究。第二，优化股权结构，加强对股东资质的穿透审核和股东行为的穿透监管，重点强化大额授信、关联交易等方面的外部监管。第三，不断完善内部控制体系，加快构建符合农村中小银行特点的风险预防、监测、预警、承担、处置、问责的全面管理制度。第四，持续聚焦资本补充机制，除了探索外源性的资本补充创新工具以外，还需要通过内源性的自身盈利等方式实现资本补充，提高风险抵补能力。

另外，对农村中小银行而言，企业文化建设也非常重要，要注意培育乡土文化、合规文化和竞争文化等，特别是在同质竞争日趋激烈的今天，要培育企业自发形成回归本源、坚守定位、合法合规、不断精进的企业意识，形成可持续发展的内生动力。

（三）努力改善金融生态环境，重点关注潜藏隐患

随着金融监管框架的调整和新特点的显现，需要格外重视潜藏的风险隐患，通过大力推进金融生态环境建设，将风险隐患遏制在萌芽状态。首先，明确统一监管标准和上位法依据，在条件成熟时将行政法规升级为《地方金融监管法》，填补立法空白。其次，加快构建风险处置长效机制，包括拓宽风险处置渠道、筹建地方安全基金、建立风险快速反应机制等，敦促潜在风险较大的相关机构及时止损，并对存量风险进行彻底处置化解。再次，明确农村中小银行的市场退出机制，根据实际经营情况有针对性地进行“关停并转”。例如，在当前推进省联社改革的进程中，也可以将高风险机构的处置工作纳入改革方案。最后，推进农村中小银行的数字化转型，从自身的业务类型和风险管理需求出发，利用大数据和金融科技，实现风险管理工作由经验导向转为数据导向，提高风险识别的准确性和风险应对的时效性（田雅群等，2022）。

金融监管框架的重塑，归根结底是中央和地方监管分权空间的系统动态平衡。伴随未来增长方式的转变，央地关系将进一步由父爱主义转向地方自律，中央在承担相应责任的同时，将更加鼓励地方自主创新，强调以地方财政纪律为主来化解区域金融危机和债务危机。农村中小银行的风险治理也需要随之动态优化、分类施策、精准处置，真正打赢防范化解重大风险的攻坚战，实现农村中小银行的可持续高质量发展。