冯兴元：推进普惠金融高质量发展与健全农村金融服务体系

一、发展普惠金融的政府与业界“两轮强驱动的中国模式”

普惠金融，更确切地说包容性金融（Inclusive Finance或Financial Inclusion），是指金融服务提供者使得所有人口，尤其是被正规金融部门排斥或服务不足的群体，尽可能获得和利用各种所需求的金融服务。这些服务应当契合所有这些人口和群体的需求，以负责任的方式提供，对于这些人口和群体来说是安全、适当、便捷与成本可负担的，对于提供者而言是商业可持续的。

一方面，普惠金融强调一个金融体系应该向所有有需求的群体开放获得和利用各种金融服务的机会，以满足其有效金融服务需求；另一方面，普惠金融还特别关注和包容被正规金融部门排斥或服务不足的群体，尤其是城乡低收入人口、农户、小微企业、个体工商户和“新市民”等群体的金融服务。普惠金融的服务对象也包括很多新型农业经营主体，这是因为它们也被完全或部分排斥在金融机构服务之外，往往存在服务不足的问题。

值得肯定的是，中国在推行发展普惠金融的国家战略和具体政策措施方面引领全球，在发展数字经济和数字金融方面处于世界领先水平。一方面，近年来政府强有力地推行普惠金融发展战略，发挥政策引领与授能作用，大力推进了普惠金融，尤其是数字普惠金融的发展；另一方面，传统金融机构、科技银行和其他大型金融科技公司在业界出于政策鼓励与要求和本身发展需要推出和提升普惠金融服务。各类金融机构都在致力于利用金融科技推动数字化转型升级，提升数字普惠金融服务。其结果是，中国形成了政府和业界发展普惠金融，尤其是数字普惠金融的“两轮强驱动的中国模式”。

二、普惠金融高质量发展的国家战略

推动普惠金融高质量发展，是党和政府最新提出的国家战略，也是金融助力实现全国人民共同富裕的中国式现代化的必由之路。随着国务院在2015年印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》，推动普惠金融发展政策成为金融发展国策。其后，政府推行一系列的城乡普惠金融发展政策措施。2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调，普惠金融重点要放在乡村。这一政策重点的定位符合中国的国情。两份指导文件对发展乡村普惠金融、提升农村金融服务水平的总体和具体要求，涉及发展农村金融支农组织体系，创新金融支农产品和服务，以及完善金融支农激励政策。

党的十九届五中全会决议和十四五规划纲要提出健全农村金融服务体系、发展农业保险的要求。党的二十大报告再次强调健全农村金融服务体系。党的十九届五中全会以来，党中央、国务院强调健全农村金融服务体系，并非不再强调发展农村普惠金融，而是把两者相互融合，实际上是强调农村普惠金融服务体系。这是因为，一个健全的农村金融服务体系必然是一个健全的农村普惠金融服务体系，而一个健全的农村普惠金融服务体系也是一个以普惠金融高质量发展为标志的健全的农村金融服务体系。

与此相应，2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议提出了加快建设金融强国的目标，要求推进金融高质量发展，深化金融供给侧结构性改革，全面加强监管、防范化解风险，并重申了发展普惠金融的重要性。

2023年10月11日，国务院发布《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（下称《实施意见》），提出构建高水平普惠金融体系、进一步推进普惠金融高质量发展，并提出了十二大类政策措施，包括：优化普惠金融重点领域产品服务，健全多层次普惠金融机构组织体系，完善高质量普惠保险体系，提升资本市场服务普惠金融效能，有序推进数字普惠金融发展，着力防范化解重点领域金融风险，强化金融素养，提升和消费者保护，提升普惠金融法治水平，加强政策引导和治理协同，优化普惠金融发展环境，以及加强组织保障。

三、推动普惠金融高质量发展是健全农村金融服务体系的关键

推动普惠金融高质量发展是健全农村金融服务体系的关键。《实施意见》虽然旨在推动城乡普惠金融高质量发展，但实际上基本提出了通过推动普惠金融高质量以发展健全农村金融服务体系的总体构想。顾名思义，农村金融服务体系涉及从系统的视角来看待农村金融服务的组织与提供，强调由多元化的、产权明晰的、责任到位的农村金融服务机构来系统性地提供多元化和多层次的农村金融服务，以高度或者较大程度地满足多元化和多层次的农村金融服务需求。从系统视角看，农村金融服务体系属于一个农村普惠金融服务体系。作为一个系统，它被赋予一系列的金融功能，具体包括清算和支付功能、融通资金和股权细化功能、风险管理功能、信息提供功能以及解决激励问题的功能。

农村金融服务体系包括宏观、中观和微观层面。在宏观层面，需要存在农村金融监管与政策支持体系；在中观层面，需要存在农村金融基础设施体系，助力农村金融机构的社会化服务组织体系，以及农村金融技术支持体系；在微观层面，需要存在农村金融机构体系和农村金融产品与服务体系。健全的农村金融服务体系就是要求所有宏观、中观和微观层面的体系共同发力，形成一种高质量发展的农村普惠金融服务体系，它需要作为一种金融系统，有效发挥金融功能，最终有效服务农村金融服务需求主体，尤其是过去被金融机构排斥或服务不足的群体。

农村金融服务体系是一种在农村地区向合规金融机构保持开放的金融生态系统，它是一个开放系统，而不是只指定少数金融机构在其中运营的封闭系统。这样一个开放生态系统里的金融机构是多元化的，能够提供多层次、多元化、差异化的金融服务，要求总体上能够有效履行各种金融功能。这些金融机构包括上述商业性、合作性和政策性金融机构，它们在相互之间形成一种产权明晰、责任到位、分工合理、优势互补、有竞有合、有异有同的关系。政府监管部门和行业组织则需要通过科学管理和有效监管为整个农村金融服务体系的运行提供一个授能环境。这样一个健全的农村金融服务体系也是一个农村普惠金融系统。需要把发展农村普惠金融服务体系作为农村金融服务体系发展的当然要求。

四、推动普惠金融高质量发展的总体要求与原则：政策与金融学的视角

《实施意见》提出了推进普惠金融高质量发展的总体要求，这些总体要求也适合于通过推进普惠金融高质量发展而健全农村金融服务体系。推进普惠金融高质量发展的指导思想强调五个有机结合的要点：一是深化金融供给侧结构性改革；二是推进普惠金融高质量发展；三是提升服务实体经济能力；四是防范化解各类金融风险；五是促进全体人民共同富裕。深化金融供给侧结构性改革和推进普惠金融高质量发展的目的是提升服务实体经济的能力，同时要注意金融安全，最终目标则是促进全体人民的共同富裕。推进普惠金融高质量发展的基本原则强调了推进普惠金融治理能力现代化，还强调坚持市场化与法治化的原则，以及积极稳妥探索成本可负担、商业可持续的普惠金融发展模式。推行普惠金融高质量发展的主要阶段性目标为“未来五年，高质量的普惠金融体系基本建成。重点领域金融服务可得性实现新提升，普惠金融供给侧结构性改革迈出新步伐，金融基础设施和发展环境得到新改善，防范化解金融风险取得新成效，普惠金融促进共同富裕迈上新台阶”。在金融支持乡村振兴方面，具体阶段性目标为“金融支持乡村振兴更加有力”。为此也提出要实现“农村金融服务体系更加健全”。值得注意的是，鉴于对新型农业经营主体的普惠金融服务目前是一大短板，这里还强调了要实现“新型农业经营主体基本实现信用建档评级全覆盖”。

普惠金融高质量发展意味着最大程度上减少正规金融部门的金融排斥或服务不足，最大程度地满足所有人口，尤其是被正规金融部门排斥或服务不足的重点支持群体的各种金融服务需求。这些重点支持群体包括《实施意见》中提到的小微企业、个体工商户、农户、新型农业经营主体、新市民以及返乡入乡群体，也包括未在其列的、有着有效金融服务需求的城乡较低收入群体。

普惠金融高质量发展，意味着较之于过去金融服务提供者要更前后一致地、更充分地遵循需求取向原则、包容性原则（消除金融排斥，聚焦于消除短板）、广覆盖原则、深覆盖原则、多种金融服务原则、商业可持续性原则（对于金融服务提供者），对于需求主体要遵循成本可负担原则、便捷性原则、适当性原则以及安全性原则。这里，广覆盖和深覆盖原则共同构成高可得性原则。在遵循高可得性原则时，需要考虑广覆盖和深覆盖的有机结合。普惠金融高质量发展，也意味着在提供金融服务方面要实现高服务广度、服务深度与服务质量。

这里，商业可持续原则体现在机构可持续和财务可持续。不同类型的金融机构为了实现机构可持续和财务可持续，需要采取完全商业定价或者保本微利的定价方式。比如商业性金融机构一般采取完全商业定价，而合作性金融机构（在对成员提供金融服务时）和政策性金融机构一般采取保本微利的定价方式。

成本可负担原则实际上一方面强调商业可持续要求，另一方面要做到对于需求主体成本可负担，同时隐含强调定价尽量下调。成本可负担的、安全有效的各种金融服务包括存款、贷款、汇款、结算、保险、投资和直接融资等。“成本可负担”并不是一定指低息微利，也可包括计取商业金融部门的商业信贷利率或者合作金融部门的合作信贷利率。比如，孟加拉乡村银行的小额信贷年利率实际上可达到20%，印尼人民银行内设农村银行（BRI-UD），在20世纪90年代的小额信贷年利率可高到36%。由于涉及单笔贷款的金额较小，这些利率对于获得贷款的借款人而言，仍然是成本可负担的。无论是孟加拉乡村银行的GB模式，还是印尼人民银行农村银行20世纪90年代的完全商业性小额信贷模式，均实现了较大的信贷服务覆盖面。通过将贷款产品设计为小额、短期或分期还款的产品，有助于提升对于重点支持群体的成本可负担。

五、推动普惠金融高质量发展，健全农村金融服务体系的政策要点

《实施意见》提出了推动普惠金融高质量发展的十二大类政策措施，更加系统地提出了有关具体政策措施，直面当前城乡普惠金融服务提供存在的难点痛点。它也基本上反映了未来五年健全农村金融服务体系的总体政策框架。

在宏观层面，《实施意见》涉及健全农村金融监管与政策支持体系。主要措施包括：健全数字普惠金融监管体系；依法将各类金融活动全部纳入监管，强化事前防范、事中监管、事后处置的全链条工作机制；完善涉及中小银行行政监管与刑事司法双向衔接工作机制；提升社会公众金融素养和金融能力；健全金融消费者权益保护体系；提升普惠金融法治水平；加强政策引导和治理协同，包括优化普惠金融政策体系，强化货币政策引领，完善差异化监管政策，用好财税政策支持工具，以及积极参与普惠金融全球治理；加强组织保障，比如包括健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，建立健全与高质量发展相适应的普惠金融指标体系，优化推进普惠金融发展工作协调机制。

在中观层面，《实施意见》涉及健全农村金融基础设施体系和完善金融技术支持，不过还没有规定对农村金融机构社会化服务组织的支持。主要措施包括：健全普惠金融重点领域信用信息共享机制；强化农村支付环境和社会信用环境建设；优化普惠金融风险分担补偿机制；加快推进融资登记基础平台建设；提升普惠金融科技水平；打造健康的数字普惠金融生态。

在微观层面，为了通过推进普惠金融高质量发展助力乡村振兴国家战略的有效实施，《实施意见》重申要健全农村金融机构体系，并针对当前农村金融服务短板提出了若干改进措施。比如提出，要提高对农户、返乡入乡群体、新型农业经营主体的金融服务水平，要强化对农业农村基础设施建设的中长期信贷支持，要积极探索开展禽畜活体、养殖圈舍、农机具、大棚设施等涉农资产抵押贷款，要发展农业供应链金融。这些具体政策措施是非常必要的，在之前的一些法规政策文件中也曾提到过，但是其中部分具体政策措施的推行进展不大。比如，强化对农业农村基础设施建设的中长期信贷支持和发展农业供应链金融这两项具体措施的推行情况就是如此。这说明还需要真正解决如何推行此类政策措施的问题。

《实施意见》提出健全多层次普惠金融机构组织体系、完善高质量普惠保险体系以及提升资本市场服务普惠金融效能的政策要求，并提出了具体相应措施。这里涉及国家法规政策层面的新提法。这些新提法包括“多层次普惠金融机构组织体系”“普惠保险体系”和“资本市场服务普惠金融”。一大亮点是优化政策性、开发性银行普惠金融领域转贷款业务模式，提升精细化管理水平，探索合作银行风险共担机制，立足职能定位稳妥开展小微企业等直贷业务。另一大亮点是强调了很多“小金融”机构的补充作用。这些机构包括小额贷款公司、消费金融公司、融资担保机构、融资租赁公司、商业保险公司和典当行等地方金融组织。涉及完善高质量普惠保险体系这项政策要求，《实施意见》提出要建设农业保险高质量服务体系，其一大亮点是推进农业保险承保理赔电子化试点。目前农业保险承保理赔的电子化或者数字化水平很低。中央此前提出过提升农业保险线上化的要求，但是推进速度较为缓慢。此外，《实施意见》提出要发挥普惠型人身保险保障民生作用和支持保险服务多样化养老需求。两者均是政策亮点。

《实施意见》提出要提升资本市场服务普惠金融的政策要求，属于新亮点。迄今为止，相对于发展间接融资，发展直接融资没有得到足够的重视。《实施意见》提出了一些具体措施，有助于改变这一局面。它们包括拓宽经营主体直接融资渠道，丰富资本市场服务涉农主体方式，以及满足居民多元化资产管理需求。直接融资市场过去过于“抓大放小”，但是多数农业农村市场主体属于“小”主体。这一局面需要通过切实落实上述具体措施加以扭转。

六、结语

总而言之，一个健全的农村金融服务体系是一个普惠金融高质量发展的农村普惠金融服务体系。总体上看，《实施意见》虽然旨在在全国城乡推进普惠金融高质量发展，但实际上为通过推进普惠金融高质量发展而健全农村金融服务体系提出了一个切实可行的总体政策框架。具体的推行则需要遵循《实施意见》中所提出的基本原则以及普惠金融高质量发展所需要遵循的金融学原则。