李迎生：因应乡村振兴的社会政策建设

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李迎生

中国人民大学社会学理论与方法研究中心暨社会工作与社会政策系教授

摘要

围绕乡村振兴的实施，基于社会政策复合性角色功能与乡村振兴多层次战略目标的关系，揭示实施乡村振兴战略对社会政策的要求与社会政策建设现状之间的张力，现行的乡村社会政策面临着全面深刻的结构转型。其改革方向是：横向结构上，推动社会政策从补缺型向制度型转变，增强社会政策的托底功能；纵向结构上，加快农村社会政策从扁平型结构向多层次结构转变，当下要突出发展型社会政策的建构；内容结构上，基于社会主要矛盾和人民需要的变化，实现农村社会政策从生存型向共富型的转变，满足乡村人民的美好生活需要；城乡结构上，实现社会政策从分化型向整合型转变，推动社会政策的城乡整合、全国整合。因应乡村振兴的社会政策改革创新，应按照中国式现代化“第二个一百年”总体部署及乡村振兴的战略目标分阶段进行，与国家相关宏观战略部署统筹推进，强化政府的倾斜性支持、东西部协作、多主体协同。

“民族要复兴,乡村必振兴。”实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代党中央做出的重大决策举措。党的二十大将“全面促进乡村振兴”作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的五大战略举措之一。社会政策作为国家基于公平、共享等理念调节民众收入和财富分配的重要机制，具有托底民生、促进发展、推动共富等多重功能，并通过相应的政策制度设计加以实现，在实施乡村振兴战略中扮演着不可替代的独特角色。

一、乡村振兴的多层次目标与社会政策的复合性因应

作为脱贫攻坚行动的重大后续战略行动和逻辑延伸，乡村振兴涉及巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接、推动乡村全面振兴及推动全体人民共同富裕的战略重任。乡村振兴战略的目标大致可以划分为三个层次。第一个层次的目标：巩固脱贫攻坚成果。全面打赢脱贫攻坚战如期解决绝对贫困，但部分脱贫地区发展不充分、不平衡依然存在，部分脱贫人口仍面临着返贫风险。建立巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的长效机制，是守住防止规模性返贫底线、有效解决脱贫区域和脱贫人口面临的返贫风险问题的需要，是推进乡村振兴的前提和底线目标。第二个层次的目标：推进乡村全面振兴。实施乡村振兴战略是党的十九大提出来的：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2021年中央一号文件提出全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的总体要求，作为实现乡村振兴五大任务目标的五个具体抓手。第三个层次的目标：推动城乡共同富裕。这是实施乡村振兴战略的出发点和落脚点。习近平总书记在《扎实推进共同富裕》一文中指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”

社会政策作为国家和政府重要的再分配机制，它基于公平理念解决民生问题，实现托底、发展及普惠多层次功能，助力乡村振兴多层次目标的实现。经典的社会政策范式或聚焦再分配、或聚焦发展、或聚焦协调和谐（治理）。再分配无疑是社会政策的经典或基础范式。“德国社会政策学会”创始人之一瓦格纳（Adolf Wagner）就把社会政策定义为“运用立法和行政的手段, 调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题。”其后提出的各种新范式可以说都是经典范式基础上的拓展、复合。因应乡村振兴的多重目标及中国式现代化的前景，共同富裕都是应有之义，回应共同富裕的价值追求社会政策当然责无旁贷。社会政策回应共同富裕的价值追求，这是中国社会政策价值目标的新拓展。基于乡村振兴的多重目标，社会政策的固有范式应当创新。我们立足中国国情提出社会政策的复合范式，即复合了社会政策多重功能、多重机制，特别是加入了共享（共富）机制的整合框架，作为乡村振兴背景下社会政策创新发展的分析框架和实践策略，不仅具有现实意义，也是对经典社会政策范式的拓展创新，具有重要的理论意义。

运用社会政策复合范式构建机制，因应乡村振兴多重目标，可以具体分解为三个层次的具体机制。其一，社会政策托底机制——对应乡村振兴的第一个层次战略目标巩固拓展脱贫成果。其二，社会政策发展机制——对应乡村振兴的第二个层次战略目标推进乡村全面振兴。其三，社会政策共富机制——对应乡村振兴的第三个层次战略目标，通过社会政策创新推动包括农村居民在内的全体人民的共同富裕。

二、社会政策建设现状与乡村振兴战略需要之间的张力

进入21世纪特别是进入新时代以来，农村社会政策建设取得显著进展。但对照乡村振兴的目标，农村社会政策体系还存在诸多不足，无论是发展机制、共富机制即便是托底机制都存在巨大的张力。

（一）从横向结构看，托底机制虽已普遍建立，但目前还未走出重点突破的托底型结构，偏生存保护，标准不高，综合社会保护体系尚未全面建立。农村社会救助制度的普遍建立在我国是一个巨大成就，这一制度在反贫困进程中承担着重要角色也已为事实所证明。截至2020年底，全国共有1 936万建档立卡贫困人口纳入低保或特困供养范围，实现“应兜尽兜”，占到全部贫困人口的19.6%。当然，目前这一制度还存在不少比较突出的问题：（1）救助内容比较单一，主要涉及生存救助。全国绝大多数农村综合社会救助制度建设参差不齐，总体而言较为单一。（2）救助标准尚比较低。现行的低保标准仍大致是延续了解决绝对贫困的标准。2021年农村居民人均可支配收入18931元，人均可支配收入中位数16902元，当年低保人均收入不到居民人均可支配收入的34%，是人均可支配收入中位数的37%多一点。（3）救助对象未全覆盖。由于救助标准较低，难以将低保边缘人群、生活困难的低收入人群、支出型贫困人员覆盖进来。

（二）从纵向结构看，乡村振兴已难复制脱贫攻坚时代的政治（社会）动员机制，脱贫人口、脱贫地区的内生动力建设成为当务之急，但社会政策的发展机制建设严重不足。脱贫攻坚时期，“压力”下的任务型治理其效率、效果毋庸置疑，但也存在诸多问题。从 “人”来看，在“多予、少取”的扶贫思路下，以外部特惠性政策实现贫困人口的脱贫致富，部分贫困人口内生动力并未完全激活，滋生部分贫困户“等靠要”的现象，甚至存在争贫和上访的形式公开冲击村委会，直接影响乡村治理的有效性。2020年底实现“应兜尽兜”、如期脱贫，1936万建档立卡贫困人口被纳入低保或特困供养范围，以及前期被纳入低保等救助范围的，尚有相当数量的有一定劳动能力者，提升这部分低保对象的内生动力不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果的需要，更是进一步推动乡村振兴的长久之计。普通农民、农村地区也面临如何建构内生动力、推进乡村全面振兴的问题。

（三）从内容结构看，农村社会政策尚处在满足基本物质生活的生存性社会政策阶段，还未基于社会主要矛盾的变化以满足人民的美好生活需要为目标设计。进入新时代，社会建设、民生保障的内涵发生了深刻的变化，人民需要已不再局限于满足基本的物质生活，而且提出了推动共同富裕的要求；不仅要求富裕的物质生活，而且要求实现精神生活的富足。推动社会政策内容结构的转型，实现社会政策从生存型向富裕型的转变，关键在农村，难点也在农村。党的二十大提出:“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有。”着力解决好城乡发展不平衡不充分问题，更好满足农民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，还有很长的一段路要走。

（四）从城乡结构看，公共服务、民生保障长期以来的城乡分治模式尚未消除，城乡共享、全民共富机制建设尚有很大的提升空间。其一，城乡居民收入差距较大，制约了农村社会政策水平的提高。其二，农村现行社会政策无论是享受水平还是政府支持与城镇差距明显。从社会保险参保职工和城乡居民两个群体看，2020 年，全国职工基本养老保险月人均基金支出3 349.8 元，是城乡居民基本养老保险月人均基金支出174.0 元的 19.3 倍；职工基本医疗保险年人均基金支出3743.4元，是城乡居民基本医疗保险年人均基金支出803.1 元的 4.7 倍。公共财政对这两个群体的补助也呈现一定的不公平。其三，农村现行社会政策矫正收入差距的效果有限。研究发现，农村最低生活保障制度可以提升贫困群体和弱势群体的收入水平，发挥收入再分配效应，但影响程度有限。

三、基于乡村振兴多重目标推动社会政策结构转型

（一）推动社会政策横向结构的转型，健全完善农村社会政策体系，加快农村社会政策从重点突破的补缺型结构向全面、系统、制度型结构转变，增强社会政策的托底功能。其一是健全农村社会救助制度，强化其“最后的安全网”的功能。当下可以低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分类分层的社会救助体系，健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、就业、受灾人员等专项救助制度。其二是基于托底要求完善农村养老、医疗等社会政策。目前农民养老、医疗保险虽已与城镇居民制度接轨，但尚远未满足托底要求，其中养老尤其突出，绝大多数农民依靠家庭养老或自我养老。国家应通过加大财政支持等途径使农民养老、医疗保障达到托底要求。其三是健全完善农村社会政策托底体系要注意向特殊困难群体、欠发达地区倾斜。这涉及以易返贫致贫人口作为重点帮扶对象，构建常态化监测机制和帮扶长效机制。同时，建立欠发达地区帮扶长效机制，也是社会政策的托底要求。

（二）推动社会政策纵向结构的转型，加快农村社会政策从扁平型结构向多层次结构转变，今后一个较长时期突出发展型社会政策的建构。其目标是提升乡村振兴内生动力和人力资本、社会资本。其一，突出发展型社会政策的建构涉及现行社会政策如何突出发展性的问题，也涉及新形势下出台新的发展型社会政策，以巩固拓展脱贫攻坚成果，为乡村全面振兴提供活力与动力。就前者而言，研究发现,适当提高农村低保的补助标准和瞄准效率，从儿童的教育、健康等方面设置合理的受益条件，使农村贫困家庭优先将一定比例的补助金用于儿童人力资本投资，可以充分发挥农村低保的教育溢出效应。出台新的发展型社会政策,如推出中国特色的“资产建设”方案，对巩固拓展脱贫成果意义十分重要；出台提升乡村振兴人力资本的一揽子政策，提升低收入人口的人力资本，为脱贫家庭切断穷根、走向富裕提供切实的预期与希望。其二，把发展型社会政策对象拓展到普通农村人口、普通农村地区。党的二十大要求“增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》强调,要调动农民的积极性、主动性、创造性。

（三）基于社会主要矛盾和人民需要的变化，推动社会政策内容结构的转型，实现农村社会政策从生存型向富裕型的转变。党的二十大就“增进民生福祉，提高人民生活品质”专列一章做出部署。20世纪90年代欧洲兴起的社会质量理论给我们以启发。该理论对社会政策影响最大的是由四个条件性因素建构的社会质量四维分析框架：社会经济保障，它不仅包括体面生活所需的收入即社会保障，还包括必要的服务和经济、社会、文化权利方面的满足感；社会凝聚强调基于认同、价值和规范基础上的社会关系的共享程度；社会包容指的是人们获得来自制度和社会关系的支持的可能性；社会赋权 ( 增能) 指在人们的日常生活中社会结构能在何种程度上提高个人的行动能力，其关注的是人的能力的发展。推动农民福利高质量发展，不仅涉及体面的收入，还涉及高质量的服务及经济、社会、文化权利的满足感、社会关系的和谐共生，以及个人行动能力的发展。

（四）社会政策的结构转型不能局限于农村内部，而应城乡协调、全国统筹，实现社会政策从分化型向整合型转变。构建城乡整合乃至全国整合的社会政策体系，既涉及托底型社会政策，亦涉及发展型社会政策，还包括共富型社会政策，以及根据时代要求出台新的整合政策。当下正处在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的五年过渡期，推动托底型社会政策的城乡整合是当务之急。一方面，要推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。围绕公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域，建立健全基本公共服务标准体系，明确国家标准并建立动态调整机制，推动标准水平城乡区域间衔接平衡。另一方面,要加大政府对农村托底型社会政策建设的投入，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，提升乡村基本公共服务水平。

四、因应乡村振兴的社会政策改革创新的推进战略

（一）按照“第二个一百年”及乡村振兴的总体战略部署分阶段推进因应乡村振兴的社会政策改革创新。基于上述顶层设计，围绕乡村振兴的社会政策改革创新可以分三个阶段推进：第一个阶段即“十四五”时期，基于实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的要求，以社会政策托底机制、发展机制建设为重点，聚焦农村普惠性、基础性、托底性民生建设，同时注重构建积极社会政策，实现脱贫攻坚成果巩固拓展。第二个阶段即2026年到2035年基本实现社会主义现代化，以社会政策的发展机制建设为重点，同时注重托底机制的优化、共富机制的构建，在推动乡村全面振兴的同时，缩小城乡收入差距，实现全体人民共同富裕取得更为明显的实质性增长。第三个阶段2036年到21世纪中叶全面实现社会主义现代化，社会政策以共富机制建设为重点，以发展机制建设为动力，推动包括农村居民在内的全体人民共同富裕基本实现，城乡、区域发展差距基本消失。

（二）将因应乡村振兴的社会政策改革创新纳入国家相关宏观战略部署统筹推进。其一是改革分配制度，缩小城乡差距。我国目前城乡差距仍然较大，农村低收入群体过大，制约了农民特别是农村低收入群体社会福利水平的提高，因为农民福利大多没有企业（集体）缴费这一块。目前，农民养老、医疗、社会服务等因没有企业缴费，变成仅仅国家、个人缴费，影响待遇。必须加快改革收入分配制度，切实提高农民收入、特别是农村低收入群体收入。其二是加快推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。其三是在乡村振兴中加快县域经济、乡镇经济、集体经济发展，增强地方财政、集体（企业）经济对农村社会政策改革创新的支撑作用。

（三）推进因应乡村振兴的社会政策改革创新还须强化中央和地方政府的倾斜性支持、东西部协作、多主体协同。其中，各级党委、政府对乡村振兴的倾斜性支持是关键。当然在新时期，接续、强化前期的相关经验应当注意结合新的时代背景及因应乡村振兴的社会政策建设需要的不同而与时俱进地做出改革创新，当务之急是要改变前期社会动员色彩较浓、制度化建设不足的缺陷，在法治化、制度化、规范化、机制化、可持续方面做出切实的改变。（来源：人大教学与研究）