汪涛 张宁：增发1万亿特别国债有何特别？

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汪涛系中国首席经济学家论坛理事，瑞银亚洲经济研究主管，首席中国经济学家中国计划在四季度增发特别国债，将2023年赤字率提高至3.8%，应如何解读？ 中国计划年内增发1万亿特别国债，将赤字率提高至3.8%
10月24日，政府宣布将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理，主要为支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板、整体提升中国抵御自然灾害的能力。此前3月两会设定的财政赤字为3.88万亿元，其中新发行国债占3.16万亿元。增发的特别国债将包含在今年财政赤字中，因而财政赤字率将从3%提高至3.8%。与此前在1998/1999/2000年均在8月追加提高预算赤字率不同，此次调整决策于10月底出台，表明了未来几个季度政府稳增长的决心和重要性。我们此前预计中央政府可能会利用国债限额与余额之差，额外多发行一定规模国债（整体可用限额8300亿元），而实际的增发量超出我们此前预期，且直接体现为官方赤字率上升，更为显性化。 增发特别国债支持地方财政和公共投资
中央财政增发的1万亿元国债将全部通过转移支付方式安排给地方，2023年使用5000亿元、剩余5000亿元结转2024年使用。资金使用方面，将重点用于八个方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。换言之，资金将主要用于集中力量支持灾后恢复重建和提振基建投资，尤其是防洪防涝等水利相关工程。 提前下达部分新增地方政府债务限额并不令人意外
另一方面，全国人大常委会授权国务院在2023-2027年提前下达部分新增地方政府债务限额。本次授权是在此前2019-2022年授权到期之后的更新授权，国务院可以在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（也即最多可提前下达2024年的2.28万亿元专项债和4320亿元一般地方债限额）。这使得地方政府可以在来年3月两会批准新增地方债券限额之前能提前发行部分地方债（通常在1月和2月发行）。不过，考虑到四季度大规模的地方政府特殊再融资债券和新增的特别国债发行计划，我们预计2023年四季度提前下达的债务限额发行量或幅规模有限，更有可能仍然是在2024年一季度新一年预算计划批准前集中发行。 更为清晰和更加积极的财政政策信号
虽然此前媒体报道过此次增发特别国债和提高2023年预算赤字，但对于很多投资者而言，本次政策仍超预期。在疫情结束之后的2023年，政府将赤字率提高到3.8%，远超正常年份的3%，甚至高于疫情开始的当年（2020年，3.7%），这明确传递出更明确和积极的财政政策信号。在地方政府收入低迷、地方融资平台融资受限的情况下，增发国债和直接转移支付应有助于缓解地方财政压力、提振相关公共投资。 预计政策支持继续加码，维持对2023/2024年的经济增长预测
不过，增发国债（预算内财政）可能降低政策银行发行新一批专项基建投资基金和增加信贷支持的可能性及潜在规模（准财政政策）。今年增发国债的时点较晚，无法显著影响四季度经济增长走势，但应有助于支撑2024年上半年的经济增长动能。我们仍预计政策支持继续加码，包括进一步降准以配合大规模政府债券发行，再降息至少10个基点，财政支持可能更为显性和积极，包括提高2024年预算财政赤字率和地方专项债限额等。此外，我们在基准预测中已经假设了一定规模的国债增发。因此，我们维持对2023年/2024年经济增长5.2%/4.4%的基准预测不变，但我们认为2024年的预测面临一些上行风险。据媒体报道，中国即将召开五年一度的全国金融工作会议，12月初会召开中央经济工作会议，这些会议值得重点关注，预计会涉及房地产政策宽松、地方隐性债务化债方案，后者将设定2024年宏观政策基调。