哪些因素在制约WTO提升多边贸易治理能力？

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陈曦（商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

世界贸易组织（WTO）是全球多边贸易治理的核心机构。从1948年由23个发起方达成的关税及贸易总协定开始临时适用，到1995年世界贸易组织成立时增加到128个成员，再到2024年第十三届部长级会议批准科摩罗和东帝汶加入，目前WTO已扩展至166个成员，另有22个国家和单独关税区正寻求加入。76年来，除受益于技术进步极大降低了运输和通讯成本，多边贸易体系基于互惠、公平、透明、非歧视原则的最惠国待遇、国民待遇、低关税以及有限非关税措施等制度，有力促进了贸易自由化便利化并取得了惊人的成功：按贸易量计算，如今全球贸易量是1948年的45倍，其中三分之二的增长发生在WTO时代；按贸易价值计算，如今全球贸易额是1948年的近400倍，其中80%的增长发生在WTO时代，其成员已覆盖98%的全球贸易流。

然而，WTO时代的多边贸易治理制度建设一直进展缓慢甚至不时出现倒退。在关贸总协定时代，成员方共进行了八轮多边贸易谈判，在建立世界贸易秩序方面取得了诸多实质性进展，其为全球贸易体系不断增添重大规则，涵盖商品贸易、服务贸易和知识产权。而在WTO时代，成员方尝试的唯一一轮重大多边贸易谈判多哈发展议程却以失败告终，目前仅达成了《贸易便利化协定》和《渔业补贴协定》两项正式的多边协定且尚未完全生效，《农业协定》和《环境产品协定》则长期无法达成，WTO最核心的职能——争端解决机制在2019年由于美国阻止填补上诉机构成员空缺提名而停摆至今，贸易对于应对气候变化、粮食不安全、公共卫生危机、新技术挑战、数字经济、产业政策、地缘政治分歧等关键议题也未产生重大进展。

毋庸讳言，相较于关贸总协定时代，WTO时代的国际背景、贸易格局、权力结构、关键职能、外部挑战更加复杂化和多样化，但这依然难掩当前WTO难以通过谈判解决僵局的尴尬境地。究其根本原因，WTO与其他布雷顿森林机构（国际货币基金组织和世界银行集团）及其他制度严谨的国际组织相比，一直缺乏健全的治理架构、财政资源、决策机制、监管工具且如今群龙无首，从而阻碍WTO成为一个更强有力的机构以执行多边贸易治理职能。

一是治理架构缺陷。在关贸总协定最后一轮多边贸易谈判乌拉圭回合筹建WTO过程中，除争端解决机制外，并未关注建立新的制度安排，导致WTO治理架构与作为非正式、临时性的关贸总协定几乎没有区别。然而，对于任何复杂的组织治理架构而言，立法、行政、司法等基本职能缺一不可，WTO仅有履行司法职能的争端解决机制且已停摆，其设置的总干事和秘书处既不具备立法职能也不具备完善的行政职能。WTO自成立之初治理架构的内生性缺陷，使其难以为今后的平稳运行铺平道路。

二是财政资源匮乏。在纳入联合国系统行政首长协调理事会的47家机构中，2022年WTO年度财政收入为2.33亿美元，仅占全部机构年度财政收入总额743.02亿美元的0.31%，与排名第一的世界粮食计划署财政收入规模相差近62倍，且在联合国系统机构财政收入普遍稳步提升的大背景下，WTO财政收入较十年前不增反降。与之相较，国际货币基金组织持有资源约1.77万亿美元、世界银行集团持有资源约0.28万亿美元，均为WTO的数千倍。从收入来源来看，美国是WTO财政预算最大来源，2023年占比11.667%，而美国国会常以切断对WTO财政支持来威胁WTO做出符合其利益的让步。自有财政资源匮乏是WTO核心和关键治理能力缺失的根本原因，使其无法在成员之间出现重大分歧时支持实施有效的多边举措以遏制单边主义，也无法为WTO制定长期战略和实施关键改革以适应全球性挑战提供充足的资源，更无法防止个别成员将财政预算武器化以控制组织活动。

三是决策机制僵化。WTO并没有承袭关贸总协定时代谈判并非所有成员都需加入并获得益处的灵活性，也没有和联合国等国际组织一样启动投票程序和多数票原则，而采用所有成员协商一致做出决策的机制。其意味着所有成员对任何动议均有一票否决权，且没有任何明确的制度可以规避“否决权暴政”，导致个别成员频繁通过拒绝某项谈判为要挟以换取符合其预期的谈判结果，在谈判最后阶段“劫持人质”成为WTO常态。事实证明，决策机制僵化已将WTO谈判及规则制定职能推向崩溃边缘，而基于实用主义的开放诸边机制——目前在WTO内部被称为“联合声明倡议”或“结构化讨论”的大多数诸边谈判活动都没有得到正式承认而获得合法地位，许多谈判只能转移至WTO议程之外的双边和区域贸易协定中，从而加剧“意大利面条碗”效应。

四是监管工具缺失。WTO负责监督成员贸易政策合规性，其要求成员履行透明度和通知义务，以广泛了解贸易壁垒及其他阻碍和扭曲贸易的因素，从而保障全球贸易环境的可预测性，并提高WTO制定规则及评估谈判提案的针对性和有效性。而WTO在监管领域单方面依赖成员提交关于贸易限制措施的报告，尽管WTO对报告时间、内容、流程有着详尽的规定，但在实践中，成员往往延迟提供报告或提供报告达不到规定要求。目前WTO在提供信息和监管方面最具明显缺陷的领域是补贴，但并不代表其他类型的贸易扭曲政策措施不存在或问题较轻，其在绝大多数情况下因缺乏监管而被忽略和掩盖了。

如今的WTO，正面临争端解决、谈判磋商、政策监管三大核心职能趋向全面瘫痪，如果不能进行根本性制度改革创新，其合法性和可执行性将难以为继。为重塑一个基于规则且富有弹性的多边贸易治理体系，WTO改革重点包括但不限于明确WTO总干事和秘书处职能，授权其代表成员制定组织战略发展计划，赋予其立法职能，完善其行政职能；为WTO提供安全、独立、充足的供资基础；给予开放的诸边机制及谈判成果以合法地位；确立三分之二多数票决策机制；促成恢复具有约束力的争端解决机制的诸边谈判；设立独立的情报评估和监管部门；中国作为世界最大发展中国家和“全球南方”代表，应在推动WTO改革中承担起更积极有为的领导者角色，以在全球贸易治理中践行“真正的多边主义”。（来源：国际商报）