“全球南方”共推国际税收治理改革

陈曦（商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

税收被描述为“国家正常运行的命脉”以及“公民与国家之间社会契约的核心”，政府依靠强制征税来为其公共支出筹资，以提供包括国防、司法、医疗、卫生、教育及基础设施建设等关键公共产品和服务。然而，对于大多数“全球南方”国家，不仅面临因经济发展水平有限导致税收收入远低于发达国家，还面临因税收征管能力薄弱导致跨境非法资金流动带来的巨额征税损失，造成“全球南方”难以为可持续发展调动充足的国内公共资源。尤其自2020年新冠肺炎疫情暴发至今，“全球南方”债务规模空前高企、财政空间日益紧缩，确保财政收入可持续和国际税制公平比以往任何时期都更加重要。

联合国金融问责、透明和诚信高级别小组估计，当前全球每年非法资金流动造成损失达5000亿美元以上，其中大部分由逃税、避税和滥用税收协定造成。联合国贸发会议估计，非洲每年因“避税天堂”损失资金超过100亿美元，相当于非洲税收总量的2.5%；非洲每年因非法资金流动损失资金近900亿美元，相当于非洲经济总量的3.7%。国际税收几乎成为全球经济治理最差的领域——缺乏专门的国际税务组织和普遍适用的综合性多边法律框架，以及各国在缺乏多边监管情况下签订了数千项双边税收协定，高度混乱性和复杂性使国际税收监管变得异常艰难。

国际税收多边治理最早可追溯至20世纪40年代，1946年联合国财政委员会成立并着手负责国际税收治理方面的研究工作，至1954年在美国干预下被废除。1956年欧洲经济合作组织（经济合作与发展组织前身）财政委员会成立并接手开展国际税收治理方面的工作，1963年其制定了第一个《收入和资本双重征税示范公约》草案。此后半个多世纪，国际征税权和税收分配的决策权一直由经合组织成员国即“全球北方”控制并从中受益，导致国际税收治理存在根深蒂固的结构性不平等。2008年全球金融危机后，经合组织发起“税基侵蚀和利润转移倡议”，2016年经合组织和二十国集团“税基侵蚀和利润转移包容性框架”正式启动并实施一揽子计划，目前已召集占全球GDP90%以上的145个国家和司法管辖区。

经合组织声称当前“包容性框架”代表了全球前所未有的高水平国际税收合作，可以有效解决逃避税问题、提高国际税收规则一致性、应对全球化和数字化带来的税收挑战并确保更透明的税收环境。然而，“包容性框架”一直充满争议，众多“全球南方”国家公开表示：“包容性框架”没有倾听发展中国家关切——世界上70个即超过三分之一的国家不是成员、27个即一半的非洲国家不是成员、34个即超过三分之二的最不发达国家不是成员；“包容性框架”没有以任何重大方式纠正国际征税权的不公正问题，《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》并不会为“全球南方”带来大量额外收入，且在某种程度上仅有利于大跨国公司的母国即“全球北方”；经合组织成员是英属维京群岛等众多避税天堂所在地，在道德上没有资格监督和解决逃避税等国际税收问题。

近十年来，“全球南方”一直呼吁在联合国启动政府间税收谈判进程，2015年第三届联合国发展筹资会议通过了《亚的斯亚贝巴行动议程》，联合国成员国明确重申国际税收合作在方式和范围上应具有普遍性，充分考虑所有国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家以及非洲国家的不同需求和能力，并全面解决避税天堂、滥用税收协定等问题。2022年由“七十七国集团和中国”组成的134个发展中国家向联合国提交了一项呼吁建立政府间税务机构的决议，但遭到美国等经合组织成员的抵制而未能通过。随后非洲集团在联大提交了一项开展更包容、更有效国际税务合作的决议，呼吁在全球税收事务上赋予中低收入国家决策权，终于以协商一致方式获得通过。2023年年底联合国成员国以压倒性优势通过了具有里程碑意义的《联合国促进包容和有效的国际税务合作》，强调需要制定一项《联合国国际税务合作框架公约》，并于2024年2月正式启动了公约的政府间谈判进程。其有望颠覆“全球北方”对国际税收治理规则近70年的垄断，成为史上对国际税收体系的最大改组。

但迄今，恢复联合国在国际税收合作决策和监督方面的主导地位依然没有取得实质性进展，一个更广泛的、通向公平正义的国际税收治理体系改革亟待开展，关键措施包括：《联合国国际税务合作框架公约》应与《联合国气候变化框架公约》类似，设立一个各成员国公平讨论的论坛，其有权通过规范性文件，促进各国成为该文件的缔约国并形成一个动态框架，从而逐步扩大国际税收合作范围并应对新出现的挑战；有效打击逃避税、洗钱和非法资金流动问题；简化全球税收规则，让监管能力和资源不足的发展中国家税务管理部门从中获益；提高全球企业最低所得税税率至20%以上，使之接近大多数发展中国家法定税率，并优先考虑由来源国征税；提高国际税收透明度加强信息共享，创建有利于发展中国家的非互惠税务信息交流机制，逐步提高充分参与既有国际税收合作机制能力。（来源：国际商报）