世行“新政”是促进还是阻碍？

陈曦（商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

世界银行集团被国际社会普遍视为全球最重要的多边开发银行，且只为全球南方国家提供发展融资。然而，自1944年成立至今的80年中，世行实质上一直受北方大国控制，其治理模式始终遵循20世纪40年代所建构起的国际秩序——以霸权不受任何限制的美国为中心，周边卫星国发言权逐级减弱，全球南方声音几乎被忽略。即使第二次世界大战后殖民地解放运动使世行成员国数量从初始的44个增加到如今的189个，但在“一美元一票”治理原则和行长由美国“任命”的君子协定下，南北权力分配在世行现实实践中几乎没有任何调整变化。20世纪80年代以来，以世行为代表的布雷顿森林机构对全球南方实施的新自由主义结构调整计划，被广泛视为使众多南方国家陷入“发展陷阱”、难以实现包容和可持续发展的根源所在。近年来，世行再次启动新一轮改革进程，但前景扑朔难辨。

2020年，二十国集团授权审查主要多边开发银行资本充足率，旨在不注入新资本前提下提高放贷能力。2021年世行随之启动改革进程，其背后的主要推动力量则是美国财政部和德国联邦经济合作与发展部。2022年，七国集团发起一项倡议，旨在扩大世行任务范围并将其从“开发银行”变为“转型银行”。2023年年初，世行以七国集团达成的非正式文件为基础，正式发布了《世界银行集团使命、业务和资源演进：路线图》，主要内容包括加速治理改革、提高透明度和问责制、淘汰化石能源融资等。在2023年年底于摩洛哥马拉喀什举行的世行年会上，美德两国代表主导寻求在世行当前双重目标“消除极端贫困”（所有人生活费不低于2.15美元/天）和“促进共享繁荣”（所有国家底层人口收入提高40%）基础上增加第三个目标，即“应对全球挑战”，这包括气候变化、流行病和国家脆弱性三个子领域，一方面为将全球公共产品纳入国家计划和项目提供更多融资，另一方面制定以较低利率发放贷款的激励措施。2024年年初，世行宣布正式启动路线图改革进程。

然而，显而易见的是世行当下的改革并未能触及其治理模式的根本症结：一是路线图没有抓住改革核心问题，即应赋予全球南方更多发言权和投票权，并将投票权与融资权益脱钩以及改用双重多数决策原则；二是路线图没有提及世行加强多边债务减免问题，其是为全球南方创造必要的财政空间以实现债务可持续的关键；三是世行旗下国际金融公司一直为在避税天堂注册的北方跨国公司提供融资服务，客观上助长了非法资金流动和税收不正义，从而损害了全球南方调动国内资源以实现可持续发展的潜力；四是世行在教育、卫生等敏感部门推广公私伙伴关系融资方式，实质上将大量贫困人口排除在公共服务之外，并极易加剧财政风险甚至导致债务危机；五是增加第三个目标“应对全球挑战”的三个治理子领域明显将融资向对全球北方产生负面溢出效应的领域倾斜，扩大授权将使世行不堪重负，从而转移其传统核心发展融资任务的稀缺资源，且目前气候融资已占世行融资总额的三分之一，挤占其他领域融资问题已经存在且日趋严峻；六是气候和健康已是目前众多全球垂直基金活跃的政策领域，将其纳入世行重点业务会导致任务重叠、难以协调并带来高昂的交易成本；七是由于大量全球公共产品供给活动无法以市场利率融资，因此需要额外现金资源用于贴息，其需要世行股东提供更多额外资源并损害贷款能力；八是自新冠疫情以来，世行为应对来自借款国和主要股东压力所采取的逆周期措施已导致贷款能力提前耗尽，尤其是其软贷款窗口国际开发协会早已入不敷出，如何保障可持续融资能力才是难点和重点。

总而言之，对于众多全球南方国家而言，世行至今仍是最重要的外部融资来源，是其金融安全网和生命线。而世行推行的新一轮改革忽略了过去几十年全球不平等现象大幅加剧、社会剥削持续存在、基本人权未能实现、全球南方国家能力遭到严重削弱的不争事实，也扭曲了其未来在全球整体经济治理架构中应发挥的促进发展的核心作用。当世行总体战略重点和机构职能从发展合作转向全球公共产品供给，从低收入国家转向中等收入国家，从公共融资转向私人融资，意味着世界最大的多边发展融资机构将陷入功能瘫痪，全球南方将承担其改革失败的所有恶果。

进入21世纪10年代，以金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行为代表的新型多边开发银行崛起，代表了全球南方对于持续80余年的布雷顿森林体系所主导的不公平、不正义全球金融治理架构的突破和重构，而作为世界最大发展中国家和全球南方代表，中国正以引领者姿态推动全球发展融资乃至全球经济治理体系变革，以促进全球南方跨越南北“发展鸿沟”和“金融鸿沟”，为实现包容和可持续发展提供坚实助力。（来源：国际商报）