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林宝:基于国际经验视角的老年就业促进策略

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发表于 2024-1-30 09:25:58 | 显示全部楼层 |阅读模式

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林宝(中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员)
中国人口老龄化正在快速发展,截至2022年底,我国60岁及以上人口达28004万人,占全国人口的19.8%,其中65岁及以上人口20978万人,占全国人口的14.9%,我国已经进入中度老龄化阶段。快速发展的人口老龄化和巨大的老年人口规模使开发老年人力资源变得极其重要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调:“逐步延迟法定退休年龄,促进人力资源充分利用”。二十届中央财经委员会第一次会议强调“加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源”“要加强人力资源开发利用,稳定劳动参与率,提高人力资源利用效率”。开发利用老年人力资源已经成为实施积极应对人口老龄化国家战略和以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要政策选项。促进老年就业是加强老年人力资源开发利用和提高人力资源利用效率的重要途径。一些人口老龄化进程早于中国的国家在促进老年就业方面,已经有一些积极的探索。本文将总结一些典型国家在促进老年就业方面的做法经验,以期为中国积极应对人口老龄化提供借鉴。

促进老年就业的国际经验

人口老龄化对发达国家的劳动力市场产生了深刻的影响,劳动力供给下降和积极老龄化观念影响逐渐加大等因素使发达国家十分重视开发老年人力资源,促进老年就业。一些人口老龄化程度较高的国家普遍采取了促进老年就业的相关措施,数据显示,发达国家55—64岁人口的劳动参与率近年来出现了明显的上升,促进老年就业的政策措施取得了较为显著的效果。

不断完善政策法规,保障老年就业权益

通过立法保障老年人的就业权益,禁止劳动力市场上的年龄歧视是促进老年就业的基本措施。几乎所有经合组织(OECD)成员国都出台了反对年龄歧视的相关法规。英国、德国、荷兰等国家通过立法禁止年龄歧视,禁止企业在劳动力市场中进行直接或间接年龄歧视,如设置最高年龄、特定年龄限制等(柳如眉、赫国胜,2018)。

由于人口老龄化发展是个渐进的过程,对老年就业权的认识也是一个不断深化的过程,因此有关老年人就业权益保障的政策法规也存在一个不断完善的过程。在不断完善政策法规,保障老年就业方面,日本是一个典型的例子。日本在1966年就制订了《雇佣对策法》,此后在2001年、2007年进行了修订。在1966年要求雇主应当在招聘及录用上努力为其提供与年龄无关的平等的机会,在2007年的修订中则将“努力义务”改成“禁止规定”,禁止年龄歧视,扩大老年群体进入就业市场的机会。1974年日本制订了《雇佣保险法》,将65岁前后受雇于同一雇主的劳动者以及从事短工的劳动者纳入被保险对象;2017年修订后,适用于65岁及以上继续工作的老年劳动者。1986年日本制订了《高龄者雇佣安定法》,规定企业有义务雇用劳动者至60岁;2000年修订将雇佣劳动者拓展至65岁;2012年修订要求企业要取消雇佣的限制条件,让有工作意愿的员工都能工作到65岁;2021年修订要求企业必须支持老年员工到其他公司再就业以及创业等多种发展方式(傅蕾、吴思孝,2022)。当然,保障老年就业权益不仅需要立法,还需要将政策法规很好的实施下去。尽管发达国家比较重视反年龄歧视的立法工作,但在实际情况中,年龄歧视仍然普遍存在。为此,一些国家还通过推行积极的公共宣传等措施来推动法律的实施。

推动退休年龄改革,增加劳动者就业年限

随着人口老龄化,一些国家和地区逐渐发现原有的退休年龄存在多方面的问题。法定退休年龄过低并且到达法定退休年龄之后强制退休的规定使得一些有就业意愿的劳动者在到达退休年龄后不得不退出劳动力市场,从而无法将就业生涯延续到老年阶段。此外,一些国家的政策允许提前退休,或是在养老金权益方面设计不合理,实际上鼓励了提前退休,从而使部分劳动者过早退出劳动力市场。针对这些情况,发达国家进行了一系列的改革。

一是延迟退休年龄。过去20年,大部分经合组织成员国的男性和女性退休年龄都得到了提高,甚至使67岁成为了新的普遍的退休年龄。根据当前的改革措施,对于当前开始职业生涯的20岁的年轻人而言,经合组织平均来看,未来男性退休年龄将提高1.5岁,女性退休年龄将提高2岁。

二是实施弹性退休政策。弹性退休一类是允许劳动者在法定退休年龄上下一定的范围内选择退休年龄,在不同年龄退休对应不同的养老金待遇。如德国、法国、西班牙均规定提前退休要减少一定比例的养老金,延迟退休则可以增加一定比例的养老金。另一类则是允许阶段性退休或是部分退休。阶段性退休就是从全职工作逐渐过渡到兼职工作再到完全退休,逐渐从劳动力市场退出。在从事兼职工作的同时允许领取部分养老金,逐渐实现从就业收入向养老金收入的过渡。

三是严格控制提前退休。几乎所有经合组织成员国都加强了对提前退休的管理。奥地利、意大利和西班牙通过提高领取全额养老金的最低缴费年限而限制了提前退休;一些国家还完全废除了私人部门的提前退休(OECD,2019)。

强化激励机制,促进老年劳动参与和雇主雇佣大龄员工

促进老年就业涉及劳动力市场上的供需双方。在供给侧,需要增强老年人劳动参与意愿;在需求侧需要增强雇主留用或是雇佣大龄员工的意愿。在增强老年人劳动参与意愿方面,退休年龄与养老待遇相挂钩是最主要机制,延迟退休通常意味着劳动者在未来可以获得更高的养老金权益,从而使老年劳动者愿意更长时间留在工作岗位。此外,还有一些其他的激励措施,如工资补贴。如德国、奥地利等均对50岁以上的低工资劳动者给予工资补贴。增强雇主留用或是雇佣大龄员工的意愿实际上更为关键,老年劳动力被认为生产率相对较低、适应能力弱、成本高而在劳动力市场上处于弱势,雇主因此不愿意雇佣老年劳动者。由于严格的劳动力市场规制可能影响雇主雇佣老年劳动力的意愿,法国、意大利、葡萄牙和西班牙等国放宽了长期合同的就业保护立法,同时寻求加强对失业工人的收入和(再)就业支持。减少社会保险缴费也是鼓励雇主雇佣大龄员工的常见措施之一。在荷兰,当招聘50岁或以上的工人时,社会保障缴费每年最多可减少7000欧元(OECD,2019)。在正向激励雇主雇佣大龄劳动力的同时,一些国家也强化了一些雇主雇佣大龄员工的义务。如韩国强制部分公共部门和私营部门优先雇佣老年人,指定了一些大龄者优先雇用行业,并且对一些行业设置了大龄者基准雇佣率(夏渤钧、魏丽坤,2020)。

鼓励终身学习,增强老年期就业能力

提高老年人就业能力是促进老年就业的关键所在。终身学习涵盖人的一生,包括一切形式和所有阶段的完整教育过程,已经被视为一种重要的权利。数字技术的飞速发展和劳动力市场转型的加快,使终身学习成为就业的必要条件。国际劳工组织在其《终身学习:概念、事项及行动》报告中强调,终身学习政策要关注基础和核心就业能力、可获得性、学习途径、融资、激励、职业指导与劳动力市场信息、协调等要素(ILO,2019)。职业培训是终身学习的重要组成部分,鼓励雇主提供职业培训是发达国家较为普遍的做法。德国公共就业机构通过专门计划支持培训中小企业的低技能和大龄工人,中小企业对45岁及以上工人的培训费用可获得75%的补贴,而微型企业(员工少于10人)可获得100%的补贴。斯洛文尼亚通过“全面支持公司积极老龄化员工方案”为雇主制定行动计划和战略以更好地管理大龄工人提供了财政激励,同时为大龄工人(45岁以上)提高技能提供了财政激励(OECD,2019)。终身学习政策已经成为一些国家促进就业政策的一部分。此外,一些国家还通过提供职业咨询和指导服务来激发劳动者参加职业培训的积极性。2019年,澳大利亚在五个地区试行了针对45岁及以上求职者的职业过渡援助计划,随后在全国范围内推出了该计划。该计划结合了量身定制的职业援助和使用不同类型技术的功能性数字扫盲培训(OECD,2019)。这些培训和就业服务尽管并不完全是针对老年就业者,但是通过职业培训提高进入老年期之前的就业能力,并使这种就业能力延续至老年期,增加他们在老年期继续就业的可能性。

对中国促进老年就业的启示

长期以来,中国由于人口众多、劳动力供给相对充裕,因此对促进老年就业并不十分重视。当前,随着我国实施积极应对人口老龄化国家战略,开发老年人力资源的重要性日益凸显,建议从以下几点入手,借鉴国际经验,促进老年就业。

进一步完善劳动法规立法和实施,保障老年劳动权益

当前,我国劳动法规在保障老年人就业权益方面仍然存在一些不足,需要进一步完善。首先,要加强立法。一方面,要在法律上更加明确老年人的劳动权益。现有劳动法规如《劳动法》《就业促进法》等并未明确老年人的劳动权益,《老年人权益保障法》中虽然明确了“国家为老年人参与社会发展创造条件”,但没有进一步说明有哪些权益保障,只是列举了鼓励老年人从事的八项活动。建议在下一步的法律法规修订中,明确将保护老年人的劳动权益、促进老年人就业等在相关法规中更为明确地表述出来。另一方面,要尽快推动反就业歧视立法,特别是要明确提出反年龄歧视。我国目前并没有反就业歧视的专门立法,也没有明确提出反年龄歧视,只是在《劳动法》和《就业促进法》中提到劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。促进老年就业,必须旗帜鲜明地反对就业年龄歧视,应在相关法规中设专章对就业歧视的具体情形和处罚措施予以明确。考虑到一些工作岗位确实与年龄有高度相关性,可以在反年龄歧视的同时,借鉴其他国家的一些做法,规定一些例外情形。

其次,要加强老年人劳动权益保障的普法工作。在修订法律法规,明确老年人劳动权益的基础上,要加大普法宣传力度,通过宣传标语、文艺作品、案例解析等方式,让保障老年人劳动权益的相关法律规定、相应政策措施、违法情形及其法律后果进行广泛宣传,使之深入人心,让老年人及其家人明确自身权益,使用人单位知法守法。

最后,要加大对老年人权益保障的执法检查。要强化各级人大对老年劳动权益保障相关执法工作的监督检查,对落实不到位的地区督促及时整改,确保相关法律法规真正发挥效用。

尽快出台渐进式延迟退休年龄和弹性退休政策

中国当前退休年龄较低且采用强制性退休年龄规定,相对不利于促进老年就业。应尽快出台渐进式延迟退休年龄政策,使劳动者可以在法定退休年龄上下一定范围内自主选择退休年龄,从而使部分有意愿继续工作的低龄老年人继续留在工作岗位或是寻找新工作,达到最大限度利用老年人力资源的目的。当前政策已经明确“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则,稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”,需要进一步明确几点:一是退休年龄调整的目标和幅度。退休年龄调整的目标和幅度确定要统筹考虑人口结构变化、人均预期寿命、养老金平衡等多方面因素。二是弹性退休的范围和与养老金待遇挂钩的机制。原则上应建立其鼓励延迟退休的机制,即年龄越高,缴费收益越高。三是分类推进的分类标准、依据和方式。分类推进重点是要考虑延迟退休对不同群体可能产生不同的影响,要根据职业特点、岗位等推进方式有所不同。四是统筹兼顾的内容和形式。重点是要考虑到退休年龄改革的影响比较广泛,要统筹谋划、协同推进,要统筹考虑到延迟退休年龄对养老金体系和劳动力市场的影响,对短期和中长期的影响等等。弹性退休机制对促进老年就业尤其重要,它可以提供一种自动筛选机制,让有能力有意愿的劳动者尽量更长时间留在劳动力市场,优化人力资源配置,大大提高劳动力利用效率(林宝,2023)。

建立促进老年就业的激励机制

中国当前对老年就业相对缺乏系统的激励措施,应该配合退休年龄改革出台供需两侧的激励措施。在供给侧,重点是要鼓励大龄劳动力和低龄老年人继续留在劳动力市场。一方面是提高退休年龄以上就业人员的养老金缴费权益。结合退休年龄改革,将法定退休年龄以上就业人员的养老金缴费权益相对基准养老金权益提高一定的百分点。另一方面,也可考虑对55岁以上就业人员的劳动收入在税收上给予一定的优惠,同时对个人社保缴费也可考虑一定减免或是补贴措施。

在需求侧,重点是要鼓励用人单位招聘和留用大龄和老年劳动力。一方面是强化用人单位雇佣大龄劳动力和低龄老年人的义务。可指定一些优先雇佣大龄劳动力和低龄老年人的行业和职业,鼓励相关用人单位开发适合大龄劳动力和老年的工作岗位。另一方面是强化对用人单位雇佣大龄劳动力和低龄老年人的经济激励。借鉴一些国家的做法,可以采取工资补贴、降低社保缴费等措施。此外,也可以考虑针对性地放松一些劳动力市场的规制,增加大龄劳动力和低龄老年人就业的灵活性。当前,服务业已经成为中国容纳就业的主渠道,也应该成为容纳大龄劳动力和老年就业的主渠道,应针对服务业出台专门的大龄和老年就业促进措施,鼓励大龄劳动力和低龄老年人从事养老、餐饮等社会服务业。

加强老年教育和职业培训

就业能力不足是困扰老年人就业的重要因素,但目前我国的职业培训和老年就业能力教育还十分缺乏,应进一步加强终身学习体系建设,通过职业培训和老年教育增强老年阶段的就业能力。

一方面,要进一步加强职业培训,保持大龄劳动力就业能力的良好延续状态。可考虑出台全国性的职业技能培训支持计划,对一些大龄低技能劳动力的职业技能培训进行财政补贴,或是开展专项人员服务培养计划,针对缺口较大的服务人员开展培训,如可开展全国养老服务人员培训计划,对大龄劳动力参与培训给予财政补贴。同时,鼓励企业开展员工培训计划,对相关培训费用予以税前列支或是给予一定免税优待。

另一方面,要进一步加强老年教育,提高老年人的再就业能力。要进一步增加老年教育服务供给,加强老年教育资源建设,丰富老年教育渠道,加强老年劳动技能培训,使部分有劳动意愿的老年人能够通过培训增强再就业能力。在当前数字经济飞速发展情况下,应重点加强对老年人数字应用能力的培训,使其适应新就业环境和具备新创业能力。

促进老年就业是一项长期任务,是实施积极应对人口老龄化的必然选择。我们在借鉴国外经验的基础上,还必须进一步基于中国实践不断探索,才能最终寻找到适合中国的政策措施。(来源:《国家治理》2023年12月下)

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