刘润秋：疫情防控社区治理机制的探索、反思与优化

gecccn · 发表于 2020-6-23 09:23:53

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刘润秋（四川大学公共管理学院教授、博导）

社区是基层基础，是疫情联防联控的关键防线。针对此次新发地农产品批发市场聚集性疫情，北京市推行精准化的社区防控举措，做好重点人员、重点区域的排查和管控，全面提升社区防控措施。
今年以来，全国不少社区在抗疫过程中积极探索、创新方式，形成了联防联控的社区治理机制。疫情再次卷土重来，面对这场突如其来并不断发酵的硬仗，我们应该如何应对？作为疫情联防联控的第一线，社区又该如何优化经验发挥作用？
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  △6月19日，在北京市丰台区新村街道一处核酸检测采样点，医护人员为社区居民进行核酸检测采样。央视网发
  2020年2月10日，习近平总书记在北京视察社区疫情联防联控情况时指出：“社区是疫情联防联控的第一线”，要求“把防控力量向社区下沉”，“坚决把值守小区建造成为疫情防控的坚强堡垒”。面对新冠肺炎疫情，我国基层治理体系和治理能力既经历了“遭遇战”，又经历了“阻击战”，在这次“摸底考”中受到了极大考验。对这一机制探索进行总结、反思和优化，对于提升我国基层治理体系和治理能力现代化无疑具有重要价值。
  社区治理机制的实践探索
  党领导下的“全政府”社区治理机制。回顾这次以武汉为主战场的抗疫行动有一个鲜明的特色：党员干部下沉到社区一线。这些“下沉”的党员干部与社区干部并肩作战，与疫情防控指挥部直接呼应，构筑下沉社区的网格化抗疫一线阵地，形成了中国特色的“全政府”社区治理机制，通过疫情防控指挥部、临时党支部等临时跨部门组织，使得各种组织资源被整合起来，在统一的管理下采取联合行动，共同应对复杂紧急的突发公共事件。值得注意的是，本次抗疫在“全政府”治理机制下，体现了“精细化治理”“差异化治理”。这既体现了总体上与中央的高度统一，又体现了基层的适度灵活自治，是值得进一步总结和深化巩固的中国特色基层治理机制。
  以全民抗疫为主线形成了“全社会”社区治理机制。近年来学界提出的“全社会”概念，强调应对公共问题时政府与个人、私人机构之间的相互配合。本次抗疫中，在党中央坚强领导下，号召动员了全国上下14亿人民共同参与、令行禁止，创造了古往今来从未有过的人类抗疫奇迹。期间，即便是封城后的武汉，也做到不断水不停电、有米有肉有菜、各种物资源源不断、从城市到乡村安定有序，这背后是在抗疫大旗下集结形成的“全社会”社区治理机制。整个中华大地街道十分寂静，而联防联控的社区治理机制如静脉血管连接社会，从未停摆。
  以社区“微服务”为特色形成了联防联控主战场。这次抗疫工作中，社区和物管成为防疫“最后一公里”和“最后一百米”的具体执行者。疫情倒逼社区完善和创新“微服务”方式，如很多社区组织群众，通过微信群等方式为居民团购蔬菜和日用品，或是联系商户直供进小区。很多小区居委会和物管帮助孤寡老人、隔离人员买菜、购药免费送上门。社区各种“微服务”联防联控既取得了防控疫情的显著效果，又赢得了广泛社会认同。
  以高科技大数据为手段形成智慧社区“云管理”。疫情还催生了社区高科技“智慧”管理模式，例如：一些社区制定了电子出入证；运用“云封条”对居家隔离居民进行实时监控，“云封条”预警系统与社区网格员以及社区书记、主任手机24小时绑定等。还有一些社区采用机器人送餐、智医助理电话机器人、无人机消毒、健康码和智能门禁等各种智能科技产品协助防疫。
  以行业组织为引导形成了社区“横向治理”新平台。在这次抗疫中，众多行业组织也发挥了重要作用，构建各种专业平台，整合各种资源协助抗疫，成为社区抗疫“神助攻”。在抗疫复工过程中，写字楼复工是社区联防联控的难点。为此，成都市标准化研究院联合楼宇经济促进会等行业组织，整合各方面专家和社会公众建议，推出了全国首个商务写字楼新冠肺炎疫情防控团体标准。写字楼物管企业在该标准的指导下，为入驻企业进行防疫精细化管理提供技术支撑，促进安全复工。各种行业组织在抗疫过程中引导形成了整合各种资源的综合平台，成为社区“横向治理”的重要方式。

  △6月16日，北京市海淀区中关村街道航天五院社区出入口，街道工作人员（左）为社区居民测量体温。新华社发
  社区治理机制的短板
  ? 信息传递渠道不通畅，治理效能有待提高。反思疫情暴发初期，重大公共卫生预警系统失灵是存在的重要问题之一。武汉封城后，早期的社区排查迟迟难以形成准确数据，进而重新组织力量进行集中拉网式大排查。这反映了社区的信息收集及上传机制还不够科学、畅通，基层实际情况难以准确、及时上传下达。社区收集的基础信息如何能准确及时上传，信息如何能及时向公众公开，仍然是亟待解决的问题。
  ?个别干部缺乏担当，治理能力参差不齐。抗疫中涌现了大量先进事迹，但也暴露出一些社区干部治理能力较弱。这一方面是由于社区干部自身知识结构和本领恐慌造成的，另一方面是由于某些社区干部事事等上级指示，依葫芦画瓢，缺乏主动治理的责任和信念。“不知道该怎么做”也是疫情初期武汉很多社区干部难以作为的原因之一。面对重大突发事件，社区干部的处理能力和经验有限，能否对其进行有效技术指导和工作流程优化管理，是政策能否执行到位的关键因素。
  ? 治理主体较为单一，治理参与机制不全。社会组织和个人参与社会治理仍然存在不少障碍和壁垒。在党中央的坚强领导下，全国人民抗疫积极性不断高涨，很多民间组织和个人都有意愿捐款捐物、申请做志愿者参与抗疫，显示了巨大的热情和参与治理的能力。但也有不少社区对居民的动员工作不到位，导致居民对社区联防联控工作冷眼旁观，或者带抵触情绪，不配合社区人员防疫工作。还有一些居民虽然想协助社区抗疫，但苦于治理参与机制不健全，难以较好发挥作用。
  ? 治理背景较为复杂，治理方式简单粗暴。疫情冲击社会方方面面，面对复杂的治理背景，需要治理者具有较高的治理技巧。然而，由于受技术水平、治理能力和思维方式等局限，一些社区治理方式教条粗暴，难以应对疫情之下复杂的治理环境。例如一些社区采取锁门、封堵通道等粗暴方式实施居家隔离硬管控；个别小区因为老年人手机无法扫码不允许进小区，甚至发生肢体冲突。针对个别地方疫情防控工作中存在的简单粗暴等问题，公安部对公安民警开展疫情防控工作提出明确要求，严禁过度执法、粗暴执法。
  ? 法治思维存在短板，治理边界模糊不清。习近平总书记指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”。公共危机之下，需要打破常规，采取很多应急的治理手段。然而，即便是在危急时刻，社区治理也应该谨守边界和底线，坚持依法治国，防止进入“绝对正义陷阱”和权力异化。个别社区干部在防控工作中忽略人文关怀，暴露出法律意识淡薄、法治素养不高等问题。
  ? 社区干部工作超载，治理保障尤显不足。社区工作者被誉为英勇奋战在疫情防控第一线的“平凡英雄”。然而，负重前行的社区干部，收入和压力往往不匹配，工作任务严重超载，防护保障明显不足。根据民政部相关数据，全国平均每6个社区干部负责1个社区，平均每名社区干部至少要面对350名群众。据不完全统计，全国400多万名城乡社区工作者，用血肉之躯为全国65万个城乡社区坚守防线，有些社区工作者牺牲在疫情防控一线。
  社区治理，如何优化？
  ? 打造社区治理“弹性共同体”。社区治理“弹性共同体”一方面是社区面向政府的弹性，另一方面是社区面向志愿者的弹性。这次抗疫，党员干部“下沉”到社区既充实了基层力量，又使得政府各部门直接冲在第一线发挥作用。应在此基础上打造具有“兼容功能”的社区人事设置和工作机制，平时精兵简政，战时迅速扩容，紧急情况下可将政府各项功能下沉社区，实现组织迅速扁平化、指挥链条最短、治理效率更高、治理更具柔性。同时建立长期合作的社区志愿者队伍，探索社区居民轮流到社区服务，实行社区志愿活动积分制，完善个人和社会组织参与治理的相关机制，构建多维度参与的社区治理共同体。
  ? 构建社区“综合韧性治理平台”。通过构建“虚实结合”的综合治理平台打造“韧性社区”。一方面，利用互联网和大数据技术，整合现有各种政务APP，在社区层面搭建“多接口”综合性智慧虚拟平台，实行智能卡片式网格管理，全面覆盖党务、政务、农务、商务、民生等基层治理业务，畅通群众诉求，精准服务群众。另一方面，整合对接各种资源，实现卫生防疫、医疗健康、心理咨询、法律援助、维权救助等一条龙社会平台进社区，提高社区面对各种不确定性因素的响应与适应能力，增强社区韧性。
  ? 形成社区“信息直达机制”。建议把社区层级纳入国家传染病及其他重大信息直报系统。同时，通过社区智慧平台预设信息收集和风险预警功能，涵盖疫情上报、扶贫信息、统计报表等，信息实现互联互通，直达省市、中央。既在一定程度上把社区干部从填表中解放出来，又实现信息的全面覆盖和快速上传，提升社区防控能力。
  ? 优化社区治理“应急反应流程”。通过完善相关法律法规，明确社区等基层组织在应急状态下的相关权利义务和应急保障措施。制定社区应急预案、优化应急反应流程。将各种定期应急培训演习和应急物资储备纳入社区职责范围。激活物业管理的准公共产品属性，将物管人员纳入社区日常培训和应急演习中。
  ? 完善社区干部“激励问责机制”。可赋予社区更大的自治权，将社区培育成为有自主性的治理单元。完善激励机制，为社区干部购买保险、增加补贴、安排轮休、提供关爱、解决实际困难，激励其进行主动治理。推行权责清单管理制度，健全社区干部瞒报信息和失职问责机制，完善以群众满意为导向的治理考核评价体系和考核结果公开机制。
  ? 培育多维资源“横向治理模式”。发挥行业横向治理功能，引导各种行业组织和社区建立长期联系、稳定合作，整合社会资源对接社区服务。建立辖区内企事业单位向社区报到、参与社区治理的机制，规定辖区内的企事业单位平时及紧急状态下参与社区治理的义务和责任，实现“多元共治”。

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