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周其仁（北京大学国家发展研究院经济学教授） 本文综合“城市土地国有化”“国有土地使用权的市场转让”以及“城市设立模式”此三项体制的整体特征，掂量其长远的影响。
整体特征就是一句话，即“行政垄断的土地市场化”。拆开来有两个要点：其一，土地使用权可以合法地在市场里流转；其二，土地的市场化流转，被行政权高度垄断。让我们先分开来简要地点评一下。
与 1988 年以前不同，近20多年来我国的土地资源终于可以合法流转了。原来是不可以的，还不是一般的不可以，而是严格禁绝。土地租赁、买卖行为，甚至要入刑法治罪。
背后的观念，是把土地买卖（流转）看成是几千年中国农民分化、贫困、造反、动乱的经济根源。那可是所有恶行中的恶行，所以在政策与法律上一点口子也不开。
虽然 50 年代土改后的法令，承认农村的地权经过再分配之后，农民有出租、买卖的权利，但紧接而来的集体化，事实上再也没有给农民流转土地留下合法空间。国有土地呢？只有划拨、白占白用，也从来没有讲个价钱流转这一说。
土地流转是改革开放逼出来的。先是农民转去务工、经商，承包的土地要转手，中央政策响应，允许“有偿转包”，其实就是土地流转。后来境内外个体、私营企业兴起，要占地发展工商业。因为都不是国有单位，没有划得国有土地的价格。于是在开放前沿的深圳市，率先引入香港的土地批租制，开启了内地土地合法流转的新时代。
其实也没有完全与传统彻底决裂。第一，允许流转的只是土地使用权，不是“土地所有权”，后者依旧不得流转；第二，既然只转让使用权，就有“期限”的规定，当时定下来的几种转让期限都不长久，更非永久；第三，转让到期之后如何处理房地关系，当时没有清楚的交待，后来的《物权法》做了局部处理，但还是给“更聪明的后人”留下了尾巴。
这也许可以让传统观念勉强接受，因为一旦土地使用权的流转发生“问题”，凭借不流转的所有权再把它收回来就是了。
如此有限的土地转让，对资源利用发生了积极影响。土地问题与很多资源利用问题一样，所有者或在位的使用者，并不一定总是最有效率的。制度禁绝转让，土地资源的利用效率低下，对我们这个人多地少的国家当然很不利。
更重要的是，土地不断转向利用效率较高之手，会带来土地增值的预期，使土地融资成为现实。譬如现在每年高达万多亿的“土地出让金”，离开土地的合法转让，根本无从想象。这也是在渐进改革的路上，土地流转制度终于站住脚的经济诱因。
但是迄今为止我国的土地流转市场，在合法的制度层面却以国有土地为既定前提——惟有国有土地，才能合法进入市场流转。我们探查过了，这件事情本来似乎并没有清楚的“顶层设计”，因为早年开放引入外资之际，深圳和珠三角一带转让给外资企业利用的土地厂房，不但有国有土地，也有大量农村集体土地。
可是当实践经验上升为政策和法律时，“国有土地”与“集体土地”双轨流转的现实，却被净化为“唯有国有土地才可以流转”的单轨。
个中的一波三折，我们也探查过的：
1987 年 12 月 1 日，根据国务院的指导意见，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点，在深圳拍出了土地流转的天下第一槌（拍卖的是国有土地）；
是年 12 月 29 日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”（限定“特区国有土地”）；
第二年全国人大通过了对宪法第 10 条的修正案：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”（去掉了“特区国有”的限制，变成“（一切）土地的使用权”皆可“依法转让”）。
可是再过两年，国务院于 1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，却仅仅为“城镇国有土地的转让”提供了法律根据。以后还有没有一部“农村集体土地出让和转让条例”呢？再也没有了。
于是，尽管农村集体土地的转让、包括非农地的转让在实际上早就无日无之，但在合法框架之内，却唯有国有土地流转才具有法律地位。至于为什么实践的法律表达，很快从“土地的使用权可以依法转让”迅速收窄为唯有“国有土地的使用权”才可以转让，根据书本探查：土地融资的机会集中在城市，而根据 1982 年宪法，“城市土地”再不是公、私并立，也不存在国有和集体所有两种公有制，而是全部的“属于国家所有”。
始于 1987 年的城市国有土地公开的市场化转让，很快显示出处于合适位置的土地资源，具有何等巨大的市场价值。当年深圳第一幅8800平米土地的拍卖之价不过 525 万元，应该没有人料到 20 年后全国的国有土地出让金，每年居然以万亿人民币来计。
事实上，这也是唯国有土地才能合法流转的“垄断收益”。因此不难理解，非国有土地不但再也没有获得平等的市场准入的机会，反而屡遭行政禁令，彻底与公开的市场转让绝缘。可见，在超额的土地市场化利益面前，连“法律面前人人平等”的宪法精神也不能不退避三舍。
国有土地的市场化让政府与土地结下不解之缘。老计划体制下政企不分的特征还远未根除，大大小小的行政权力机构又被笼罩在“政地不分”的色调之中。至此，土地何止是一般意义上的“财富之母”？它还是政府财力之母、是最有力的政府融资杠杆以及一切政府项目和政绩不可或缺的载体。反映到宏观上，中国甚至出现了与“银根调控”并列的“地根调控”（参见拙作《货币的教训》）。
“土地饥渴症”在体制内蔓延开来。其动力机制十分简单：由于国有土地入市才造成土地市值的急速上升，所以政府掌控更多的国有土地，就意味着更多的融资机会和更强的财政实力。这也推动了城市扩张，因为“城市的土地属于国家所有”，只要增加城市数量和扩大城市规模，自然就有更多的土地被纳入国有的范畴，成为可出让土地的庞大的储水池。
至此，“整县改市”也有了新的经济含义，刺激点不再仅仅是行政级别、城市财政和官员编制方面的提升，更为决定性的，是可合法入市的国有土地的增加。反正我国“城市设立模式”也是高度行政化的，以“设市”为跳板，政府的行政权力大规模伸向土地财产。
这样看，“唯国有土地才可市场化”，赋予“城市土地国有制”与“高度行政化的设市模式”以新的生命冲动。三足鼎立，只等另一件利器即政府的征地权出手，“政府主导的中国城镇化”很快就呼之欲出。
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发表于 2019-5-23 10:38:48
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