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苏毅清等:劳动力外流背景下土地流转对农村集体行动能力

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苏毅清 秦明 王亚华(清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院;清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院;清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院)

  一、研究背景与问题
  如何在劳动力持续外流的趋势下提升农村集体行动能力与改善农村公共治理,是我国实施乡村振兴战略面临的重大问题。当前中国农村地区面临公共治理危机,存在 “发展悖论”的困境。公共治理的核心问题是集体行动问题,中国农村公共治理危机的实质是农村集体行动能力的全面下降。当前中国农业农村发展所涉及到的各个领域都经受着集体行动能力衰败的困扰。如何扭转中国农村集体行动能力不断下降的局面,使农村走出公共治理危机,已经成为我国推进乡村治理现代化过程中面临的紧迫而重大的问题。
  现有研究指出,大规模的劳动力外流是引发我国农村集体行动能力下降的重要原因。可以预见,仍在进行中的大规模劳动力外流将对农村集体行动持续产生不利影响,进而抑制农村公共治理形成良治格局的可能,增加实施乡村振兴战略的难度。然而,目前关于劳动力外流与农村集体行动能力之间关系的研究还较少,多数研究主要探讨劳动力外流对农村集体行动能力的负面影响,而对于如何抑制劳动力外流对农村集体行动能力的不利影响,现有研究还很少给予关注。
  本文认为,土地流转很有可能是劳动力外流背景下改善我国农村集体行动能力的重要积极因素,将重点探讨土地流转对农村集体行动能力的影响,揭示土地流转如何抑制劳动力外流对农村集体行动能力所产生的负面效应,以期能为当前阶段改善我国农村公共治理,实施乡村振兴战略,以及推进乡村治理现代化提供理论支撑。
  二、研究框架与理论分析
  本文选用社会生态系统(SES)分析框架来对所要研究的问题进行分析。具体而言,本文通过对SES框架进行纵向分解,构建了劳动力外流情境下的中国农村社会生态系统分析框架,建立了劳动力外流对农村集体行动能力产生负向影响的基本情境。本文基于SES框架开展了社会生态系统分析并指出,土地流转将具体通过两种途径对农村集体行动能力产生促进作用。一方面,土地流转催生新的农民阶层促进农村集体行动。土地流转将在农村形成中间农民阶层,由此中间阶层农民将会改善村庄的公共领导力、社会资本,以及村民间经济异质性等社会生态系统条件,进而促进农村集体行动的形成。另一方面,土地流转促成新的农民经济组织促进农村集体行动。土地流转将促进农民专业合作社的形成,由此农民专业合作社能够通过改善村庄内的领导力、社会资本和归属感,以及促进劳动力回流的方式,改善行动者所面临的社会生态系统条件,从而促进机体行动的形成。但是,过大规模的土地流转将不利于农村集体行动的形成。
  基于理论分析,提出了两个理论假说:(1)适度规模的土地流转能够提升农村集体行动能力;(2)土地流转对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的过程具有显著的正向调节作用。
  三、数据来源、研究结论与政策启示
  本文数据来源于清华大学中国农村研究院于2016 年进行的中国农村“百村调查”项目。此次调查按照省、县(市)、乡(镇)、村四级依次抽样,并以村为抽样单位,每个村随机抽样25 个左右的农户。基于所要研究的具体问题,本文选取此次调查所获得的来自全国14个省份(福建、甘肃、广西、贵州、河北、 河南、湖北、湖南、 江苏、江西、宁夏、山东、山西、陕西)、66个县(区)的123个村庄的村级农田水利调查数据来开展实证研究。
  本文以灌溉基础设施的维护程度为因变量,村庄耕地流转比例和劳动力外流比例为核心自变量,通过引入耕地流转比例的二次项来体现土地流转与农村集体行动之间的非线性关系。通过STATA软件中的CMP命令,对计量模型进行了IV-oprbit回归。实证结果证明了本文所提出了两个研究假说。本文的主要发现为:第一,适度规模的土地流转能够提升农村集体行动能力,具体机制表现为,土地流转在村庄中催生了新的中间阶层农民和新的农民经济组织,这两股新的力量会正向作用于村庄公共领导力、村民所积累的社会资本、村民对村庄的归属感、农民对农业资源的依赖性以及村民间经济异质性等因素,进而改善农村集体行动能力。第二,土地流转对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的过程具有正向调节作用,即当土地流转的比例小于临界点时,随着土地流转比例的增加能在一定程度上抑制劳动力外流对农村集体行动能力所产生的负面效果。
  党的十九届四中全会提出,要积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化的"三步走"战略安排,与实施乡村振兴战略的"三步走"战略部署是高度契合的,表明实现乡村的全面振兴是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。治理有效是乡村振兴战略的重要内容,也是完善中国特色社会主义民主体制和社会治理体系的重要组成部分。本研究提供的系统诊断和机制分析揭示,即使在大规模劳动力外流的不利影响下,通过适当的公共政策对治理系统中的关键因素进行干预和改变,亦有可能扭转甚至提升农村的公共治理绩效。土地制度是一个可以用来调控治理体系的关键政策,近年来在全国推行的农村土地"三权分置"改革,大大推动了农村土地流转的快速发展,为改善乡村治理提供了新动能。这说明,推动乡村治理现代化进程,需要继续推动农村制度改革,持续推进乡村治理体系变革。本文通过研究土地流转与农村公共治理之间的关系,揭示了农业农村现代化是经济因素与社会因素相互作用和耦合的现代化。未来土地制度改革仍然是乡村治理改革的重要方面。在适合推进土地流转的地区,可以通过发展壮大集体经济,以及大力发展农业社会化服务等方式,实现土地在村庄内的有序和适度流转,进而促进农村公共治理绩效的不断提升。此外,本文还从公共事物治理的视角,论证了在我国坚持适度规模的土地流转和规模经营的必要性,探索了土地制度改革的理论和政策价值,为在新时期进一步推动农村土地制度改革与乡村振兴探索了新的思路与路径。
  四、重要创新与贡献
  在内容层面,本文探索了如何在劳动力外流的情境下依旧实现农村公共治理危机改善的途径。而在理论层面,本文将国际集体行动理论提出的社会生态系统(SES)框架与中国农村劳动力大规模外流的特有情境相结合,构建了适用于分析我国农村公共治理的农村社会生态系统框架,揭示了土地流转所具有的社会治理效果,呈现了复杂社会生态系统中经济发展因素与社会治理因素的互动,实现了具有一般适用性的SES框架在中国情境下的理论结合与经验应用。本文在研究过程中探索的社会生态系统分析方法,实现了将全局视野与局部研究的有机统一,呈现了将经济社会变量、制度治理变量和自然生态变量之间的有机结合的过程,展现了分析复杂治理体系的新范式,对于国内的公共治理研究具有启发意义,预期在资源环境治理研究与更多的社会治理研究领域有广阔的应用前景。

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