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楼继伟（十三届全国政协外事委员会主任） 2015年 11月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议提出，“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。此后，沿着这一路径推出了一系列改革措施，并在土地和劳动力等难点上，展开了各方面的试点工作。试点积累了宝贵的经验，但大部分还达不到可复制、可推广的程度，可见供给侧结构性改革是非常基本的，难度很大。供给侧即生产要素一侧，劳动力、土地、资本等生产要素侧的结构性改革，借用十八届三中全会的经典语句，就是如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这要求各类市场主体是平等的，交易是自由的，生产要素在全国范围内是自由流动的，交易产生的价格引导生产要素的分配。政府要创造环境，做出制度规定，实施市场监督、社会管理和公共服务。
按这样的分析框架讨论劳动力、土地、资本等生产要素配置机制的优化，我们发现，劳动力和土地要素配置的城乡二元体制造成的制度性扭曲最为明显，本文着重分析这个方面。
劳动力和土地的城乡二元体制，造成了经济社会城乡二元结构，早已成为制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。留守儿童、留守老人，以及大量的农村住宅闲置，甚至农用土地荒废。农民工栖居于城市边缘，但随迁子女上不了学，故乡又很难回去了。一些小有成就的早期进城务工者，在大城市买了房，子女和老人都迁过来了，但等子女到了高中阶段只能回乡，有的在县城租房上学，有的甚至尽其所能将子女送到国外上学。“人户分离”造成的不合理不公平的社会问题还有很多，就不一一列举了。
现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此，十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出，到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动，落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异，人员自由流动困难和公共服务接续困难，这项任务难度很大,到现在为止并未完成。
与城乡二元结构相关的更大问题是城乡土地制度二元化。城镇土地为国有，按照土地规划，政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发，按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商，用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权。民法规定，使用权到期后自动延期，但未说明是否需付出对价。农村土地为集体所有，分为农地、集体建设用地（含宅基地），用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权，承包权在集体成员之间分配转让。农民举家迁到城镇，名下的农地分配给其他成员承包，还要将宅基地无偿交还集体。这样一种农村土地制度，妨碍了农地集中使用，技术水平和规模效益不高。农民收益不高，生活水平远低于城镇，按照经济规律，农民自愿进城务工，但受各方面原因所致，很难在城镇落户，留下留守儿童、留守老人。即便举家搬离的农户，有什么激励愿意将宅基地交还集体？根据中国社会科学院《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》数据， 2018年农村宅基地闲置程度平均为10.7%。有关资料显示，务农人口逐年减少，但宅基地占用不降反升，个别欠发达地区的宅基地废弃四分之一以上，宝贵的土地大量浪费。
土地不能集约使用，农民难以迁入收入更高的城镇就业，农村居住过于分散，则公共服务的覆盖成本过高，基本公共服务均等化的目标是难以实现的。但农民追求美好生活的愿望和阻断贫困代际传递的努力是不懈的。可以观察到，县城的房屋被出租或买下，用于长辈陪着子女争取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供养他们，有多少家庭分离？城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率不高，规划严重不合理，大量的“城中村”和城市周围土地并未得到很好的利用。城镇的扩展只能通过政府征地拆迁、土地变性才有可能。愈来愈高的生地变熟的成本，使得土地使用权出让价格愈来愈高，严重推高了房价。这又损害城镇人民的生活，农民入城也更为艰难。这种二元结构除了损害社会，对经济的损害也十分严重。近年来，务农收入仍远低于社会平均收入，但农村劳动力流入城市产业的速度大幅度缩减，企业招工难、招工贵。刘易斯拐点提前到来。不要忽视，刘易斯拐点的分析，假定劳动力流动和土地使用的转换是自由的，是城乡二元体制导致了“拐点”提早到来，国民经济福利损失巨大。
我国城乡二元土地制度的另一个重大制度差异，是农村集体建设用地（含宅基地）没有容积率规范。大量的“小产权房”“城中村”由此而产生。这有相当的正面作用，农民工和城市有意改善居住条件的家庭是租购的主力，助推了城市化进程。但问题也是显著的，第一，由于缺乏规范监管，建筑质量堪忧，出现大量民事纠纷，甚至安全事件。第二，租购者的转让和继承权得不到足够的法律保护，难以稳定预期。第三，公共服务无义务也无动力充分覆盖，“脏乱差”“行车难”“入学难”十分普遍，打工子弟学校成为补充。第四，前期的缺乏规范，成为优化城市规划的“堵点”，各地出台了一些整治政策，收效不理想。第五，由于缺乏用途管制和容积率规范，出现了“种房”现象，特别在大城市周边十分普遍，拆迁成本越来越高，产生“拆二代”，收入分配不公。解决此类问题主要依靠政策，但制度性问题不是靠政策能够解决的。
城乡二元体制使得我国城镇化进程远低于经济发展水平，农民收入远低于城镇。绝对贫困人口主要存在于农村，针对这一问题，十八大以来大力脱贫攻坚，成果显著。今年完成脱贫目标任务虽然艰巨，相信能够实现，难在如何巩固下去。也就是脱贫攻关阶段性任务完成之后，如何转到乡村振兴上来 。农村脱贫，除了公共财政支持教育、医疗、低保等公共服务外，最重要的是农村劳动力找到得以致富的生计。从广为报道的情况看，主要的生计是特色种养，农副产品加工，乡村旅游，电商带货。一些发达地区劳动密集型产业向贫困地区乡镇转移，还有政府提供的一些公益就业，这些比例不大。总的看还是围绕着农副产业。在这些方向还要继续发力，但要认识到是有极限的。从下面这几组数据就可以看出来。
2019年，我国户籍人口城市化率为44%，常住人口城市化率为61%，差距17个百分点，大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外，大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据，2019年有近3亿农民工，看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是，在四处打工漂泊。
还有一组数据，农村户籍人口占比为56%，约7.8亿人。据有关资料估算，全国劳动人口占总人口的比例2019年为64%，就是说农村劳动力有5亿左右。扣除近3亿的农民工，务农的劳动力有2亿多一点，这些劳动力，主要是务农，商旅和因各种原因难以出去打工的。在农村人口中还有大量的留守儿童、留守老人，外地打工者供养他们，汇回收入占农村人口收入的一半以上。
再看一组数据，去年我国第一产业增加值占GDP的比重为7%，如果务农收入能够达到全国收入的平均水平，纯农业劳动力只需要6200余万人，考虑到农村人口还可以有旅游、出租和商业收入，仍能吸纳就业，在农村就业人口会约1亿人，农村家庭人口会多于全国平均水平，农村人口相应的会有约2亿人，其余则需要转移。总之，要通过城镇化转移接受过剩的约4亿农村劳动力，成为相对稳定就业、同等权益的城市居民，城市一般服务业、建筑业、劳动力需求多的制造行业等还有不少就业岗位，长期居住下来就会产生需求，城市生活方便性也会提高，成本会下降。与其相关的部分农村人口转为城镇居民，也会带来需求，留守儿童和留守老人也会相应减少。不然，仍靠现在特色种养、农副产品加工、乡村旅游，需求会不足。现在已经看到特色种养产品出现过剩。
同样的道理，乡村旅游在毗邻城市的地方有规模效益，是可行的，边远风景秀丽的地方，更适合小众旅游。农民的迁出，大量的宅基地可以复垦，并整合分散化的土地，建设高标准农田草场，产生规模效益，吸引高技能经营者参与，增加务农劳动力就业。这种效果主要发生在联片土地宜农牧地区。在土地比较碎片化的地区，各种特色种养业和相关加工业也会有需求。那些不适合人类生存过于边远的地区只能移民搬迁。乡村振兴战略绝不能一刀切，要因地制宜，有长远发展眼光。
最后一组数据，我国的收入分配差距是十分大的，基尼系数最高的时候超过了0.48，相当于当今美国的水平，而过高的收入分配差距，正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度，农村人口实际可支配收入的增长快于城市，基尼系数有所降低，2019年为0.462，仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距，城市收入大约是农村收入的三倍，如果消除差距，基尼系数就能够降到0.4以下，将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村，片面理解“城市反哺农村”，来消除差距是不可行的，那么我们的宏观税负要大幅度提高，还会养懒人，对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化，吸纳过剩农业人口。
城市化的发展除了观念上重视之外，重要的是要推进改革。2013年12月，中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后，又召开了中央城市工作会议。在两次会议上，习近平总书记的讲话，都讲到了城镇化的意义，有序加快户籍制度改革，公共服务均等化，推行以人为核心的城镇化，以大城市为中心的城市群是经济规律，等等。站位高，任务明，也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。
在劳动力要素方面，《意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，等等。在土地要素方面，《意见》要求，“建立健全城乡统一的建设用地市场”，“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”，“深化农村宅基地制度改革试点，稳步探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，等等。指向改革已经落后于时代的城乡二元户籍和土地制度，以及需要配套的公共服务体制政策。
这些改革任务重，涉及的利益比较多，要持续坚决地推进。而城市化的健康发展，其镜像就是乡村振兴。其中包括随着土地要素市场化配置改革，在规划指引下，让城里人去农村投资，助推乡村振兴。现在已明确，脱贫攻坚阶段性胜利后，要全面转到乡村振兴方面来，之间要有一个过渡期。我提供的四组数据，表明面对问题的基础性和多重性，提示达到理想目标需加强中央统一领导，在要素市场化配置的基础上，公共政策给予适当的支持和引导，既发挥两个积极性，又破除既得利益，任重道远。我理解这一过渡期不会太短，将是城乡联动改革攻坚期，现有脱贫攻坚的政策措施力度不能减，需进一步放眼长远补短版、调结构，加大公共服务资源可携带的范围和力度。财政理论和实践表明，提供同等水平的公共服务，在人口分散、条件恶劣的边远农村地区，相比于在一定规模的城市，纳税人的花费要大得多。一些资金使用要转型，朝向城乡联动，推进城市化为基础的乡村振兴，工作方法也要转型，而且更为根本。
综合分析在近中期，可以有效动员的国内需求是，以大城市为中心的城镇化。2019年，我国即便按常住人口计，城镇化率为61%，也低于人均GDP 1万美元国家的平均水平，潜力巨大。我国城市的集聚程度也相对较低。大城市为中心的城市群，基础设施有规模效应，经济有集聚效应，制造业、服务业、科研，都可以产生大量的就业，和良性的商业、居住地产需求。动员城市化需求，潜力大，受全球衰退影响小，重要的是需解除体制性障碍，主要是改革城乡二元土地和户籍制度，并以财政和货币政策做适当的配合，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素，目标是清晰的。劳动力应当自由流动，不应有身份不同的区别对待；土地应当在用途管制之下自由交易，实际上是交易一定期限的土地使用权，相应的政府公共服务要覆盖。习近平总书记在十八届三中全会报告中就提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖……建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革任务。可见供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革，特别是解决二元体制所形成的二元经济社会结构这个最大痛点，提出如下初步设想。
首先是土地。对现有的城镇土地制度，既然主流意见并不认为其不是社会主义，不符合社会主义市场经济，不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要，那么为什么不能把这一制度引入农村，从而实现制度的统一。具体可以考虑：
第一，农村集体土地转为国有，农地的长期承包权转为相应期限的使用权，集体建设用地（含宅基地）也改为长期限的使用权。其中集体建设用地（含宅基地）使用权要用容积率加以确定。第二，使用权在国家用途管制下，可自主使用也可以自由出让，不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途，除非用途管制规划做出调整。目的主要是保护好耕地。第三，集体建设用地使用权归原集体成员所有，可实行股份合作制，股份可自由出让。其中，宅基地使用权归农民个人所有。受让方在管制规划范围内，改变土地用途或扩大容积率，必须向国家交纳相应使用权的对价。目的是使集体和个人得到适宜的财产权，受让方的财产权也能合法化。第四，政府除公共用途外，无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面，政府除了获得相应的使用权转让对价外，通过开征房地产税获得收入。目的是对地方政府给予合理的土地收入渠道，也限制其过度开发。第五，要面对历史、面对现实，采取相应的过渡措施，对小产权房和城中村，在确权基础上，容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有；超出规定范围又符合规划的，归买房者所有，但要分期支付土地使用权对价。这样做，既公平又使这些房产合法化交易，解决清理小产权房的难题。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额，低税率起步，给予地方政府充分授权。
现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换，户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔，以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务，特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权，近3亿农民工，大范围流动，人户分离，损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定，对企业经营带来不确定性，还不利于提高职工技能，用工难，用熟练工更难。本次应对新冠疫情，复工复产难，与人户分离的农民工制度有很大关系。
对于户籍制度，建议改为仅用于记录出生地和迁徙地，主要用于社会管理，逐步取消伴随户籍的限制政策，类似于日本和我国台湾的做法。需要指出，采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。需要采取有序过渡的措施，第一，着手取消限制进入市场的相关政策，放松用户籍控房、控车等政策，直至完全取消。第二，有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”，按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，不再以户籍控学，中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校，作为过渡。第三，社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接，进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接，随着基本养老保险全国统筹的展开，用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩，分类过渡，最终实现全国统一。
效果和风险分析。第一，用市场配置资源和更好发挥政府作用相结合的方式，落实习近平总书记提出的“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”“要尊重客观规律，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律”。第二，有效产生可持续的内需，应对已经到来的全球大衰退。以中心城市和城市群为重点区域的城镇化，还可支撑今后十至二十年可持续发展。第三，在保护好耕地的基础之上，释放出闲置的宅基地和集体建设用地，支持房地产业的发展，解除购租管制的同时减轻房价上涨压力。第四，农民获得可交易的适宜财产权，扩大人民自由准入市场的范围，保护各方相应的权利，逐步实现基本公共服务均等化，符合公平正义。第五，前期已经做了大量的基础性工作和改革试点，可以对接。农村土地确权，各级财政已经花了几百亿元，已经完成。十八大以来，农村土地改革的各项措施，有不少试点经验。对户籍的行政管控，经过多年的改革，已不那么僵化。
改革城乡二元体制，使之逐步一元化，对打破经济社会城乡二元结构，促进经济提质增效，释放劳动力扩大就业，提升农产品质量和效益，进而有助于国家粮食安全，是有益的；对促进社会和谐，减少社会矛盾，平抑房价高企，促进城乡统筹发展，改善收入分配，维护公平正义，是有益的；对于已经到来的老龄化社会，进一步释放被压抑的人口红利，是有益的；对于民粹化盛行，主要国家单边主义政策造成的全球不利影响，夯实国内基础，内部开放和对外开放相互促进，是有益的。经济分析表明，对于大国来说，内部开放比对外开放更为重要，效果更加深远。
此外，还有两点背景思考。
第一，关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”，规定公民有居住、迁徙的自由（第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”）。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢，物质短缺，基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法，与之相应的，公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进，但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代，社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主，市场调节为辅”，没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后，改革开放实质性开展，特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后，改革开放进一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面，通过数十个文件，逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务，从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程，拖延愈久，社会问题愈多，矛盾的积累愈大，解决起来愈困难。
第二，关于农村集体土地性质问题。新中国成立前后，实行了土改，农民是拥有土地所有权的。此后，经过农业合作化运动，并借鉴苏联的集体农庄，推行“一大二公”，建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制度。改革开放之后，集体所有单位逐步下放到自然村，并实行家庭联产承包，推广长久承包权，所有权、承包权、经营权三权分置，集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制释放了社会生产力，但同等入市等改革还没有形成可复制可推广的经验，根本的原因是农村土地集体所有的过时框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济，城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、要素自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度，是更高阶的社会主义实现形式，符合供给侧结构性改革的内在含义。改革城乡二元体制，需恢复人民自由迁徙居住权，和改进农村土地公有制性质，涉及宪法的修改，需要慎重决策。这项改革是根本性的，必然触动各方面利益，形势逼人，既要迈出大步，又需采取一些缓释过渡措施。
“解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷，带来了一系列的经济社会政治问题，需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期的积累，矛盾和棘手的问题相当多。面对问题，要实事求是采取逐步缓释的措施。但也确实到了不得不解决的时候。
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发表于 2020-8-3 08:35:34
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