中国农村金融体系演化逻辑研究

      张文明（中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所）

新中国成立以来, 中国农村金融经历了曲折的过程, 也在重构、调整中不断发展。党的十八届五中全会提出深化农村金融改革, 健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。如何认识我国农村金融体系演化逻辑, 是我国农村金融改革不可避免的问题, 也是我国“地少人多”自然禀赋下以资本重塑农村经济活力的难题所在。

一、问题的提出

农村金融具有转移经济资源、管理风险和解决激励问题等功能, 对于推动农村经济产业结构调整, 激发农村经济发展内生动力与促进外部资源整合起着至关重要作用。农村金融制度可以追溯到1770年德国的土地抵押合作信用社制度。作为农村经济发展中重要的资本要素配置制度的农村金融体系, 国内学者围绕着以合作制为主导还是以商业化为主导展开讨论。有些学者立足于中国小农经济的传统及自身属性难以满足商业金融的发展环境, 认为应以合作制为主导完善农村金融体系, 如温铁军认为正规的商业化金融不能提供高度分散小农经济化条件下的信用服务。部分学者持商业金融为主导的观点, 此观点以商业金融自身的优势以及市场机制立论, 倡导以商业金融覆盖农村经济发展领域, 如易棉阳从国家与社会之间关系视角梳理近代以来中国农业合作金融制度的演进, 认为中国农业合作金融制度并没有取得预期的效果。党的十七届三中全会指出“商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合, 资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融系”基本建立。此后, 对于构建何种方式为主导的农村金融体系的争论声音逐渐减弱。学者从制度变迁、市场逻辑及现实维度等视角对农村金融体系存在的具体问题展开讨论。姚敏回顾了我国农村金融改革30年的发展历程, 农村经济发展对金融服务的需求不断增长, 但农村金融改革并没有跟上。杨金栋分析我国农村金融体制改革的制度变迁, 认为其具有浓厚的强制性制度变迁特征。梳理农村金融改革历程, 为当下农村金融改革方向提供“前车之鉴”, 而从金融“功能性”视角探讨农村金融改革失真之处, 则是另一种借鉴的视角。张强和佘桂荣回顾中国农村金融改革进程, 一直实施的是“金融中介机构观” (又称“机构范式”) 的思路, “确定结构—发挥功能—行为绩效”的做法难以真正满足多样化的金融需求。周立和周向阳认为中国农村金融体系的形成与演化的逻辑与政府主导的基本体制背景和资金由缺转余的基本经济背景有关, 行政抽取机制的存在使得“资金离农”和“机构离农”成为必然。

通过回顾已往有关农村金融体系的研究不难发现, 从表象的问题中提炼中国农村金融体系演化逻辑并未形成一致结论。如果说中国农村金融体系形成的市场逻辑与行政逻辑存在着“背离”的成分, 那么当下中国农村金融体系改革应该朝着什么样的方向进行呢?显然, 对于这样的问题, 需要对中国农村金融体系演化逻辑做出进一步的梳理与提炼。此外, 在“地少人多”的自然禀赋下, 以何种方式重塑资本对农村经济活力的影响, 激发农村经济发展内生动力, 使之“取之于民, 用之于民”, 切实为农业服务呢?因此在探究中国农村金融体系演化逻辑基础上做出路径比较, 显得更有针对性。

二、“失灵”问题的理论分析:政府还是市场

正因为信奉“在理想条件下, 经济能够达到帕累托效率”, 才使得市场这只“看不见的手”调节资源配置, 促进经济发展。亚当·斯密认为, “他追求自己的利益, 往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”然而, 根据福利经济学基本定理所描绘的竞争市场与帕累托效率的关系得知, 只有特定条件下, 帕累托效率才可能达到, 如果没有达到这些特定条件或者环境, 那么市场失灵便是存在的。因农村金融市场环境的脆弱性以及自身“熟人社会”的根性使得农村金融市场的交换效率和产品组合效率难以达到理论值, 也就是农村金融市场并非符合完全竞争市场的条件。农业生产周期性加剧农村金融风险与不确定性, 理性经济人在提供金融服务时寻求自动规避风险, 使得农村金融服务出现不足现象。同样一笔金额的贷款, 面对分散的小农, 农村金融交易成本远远高于城市商业金融, 这点也背离农村金融机构在市场竞争中的初衷。在当前的法律框架内, 农村抵押贷款法律的相对缺失与模糊使得本应在市场作用下充分了解借款者风险偏好以及资金使用情况的金融在农村失去“理性”, 这是农村金融信息不对称性造成的结果。金融市场追求效率最大化, 农村金融在市场机制下运行, 失灵现象比比皆是, 正如萨缪尔森所言“即使最有效率的市场体系, 也可能产生极大的不平等”。

政府干预的目的是矫正市场失灵, 特别是要在产权的界定、执行及合约的实施等方面更好地发挥政府作用。即使农村金融市场在理想状态下达到帕累托效率, 但由于竞争市场导致的农村社会收入分配不均, 政府也会以“看得见的手”调节农村金融市场。在中国农村金融体系演化过程中, 当政府干预色彩浓厚时, 意味着农村金融制度安排超出或者远远没有达到寻求干预的最优点。由政府组织内生激励不足所衍生的寻租以及科层组织信息传递慢、变形快、扭曲多的现象在农村金融制度安排中显露, 由此导致农村金融市场在政府管制下的无效率, 也就是政府失灵。

农村金融体系发展面临的市场与政府双重失灵问题, 是否意味着农村金融市场永远无法达到帕累托效率呢?这一点有待研究。在回答如何促进农村金融进一步发展, 完善农村金融制度, 提高农村金融效率的问题上, 必须在市场机制作用下发挥政府宏观调控及微观规制, 以市场决定农村金融资源配置, 通过政府农村金融制度的安排, 弥补市场失灵, 降低农村金融市场风险, 追求农村金融市场的相对公平与效率并存, 实现某种程度上的“帕累托改进”。

三、中国农村金融体系演化逻辑

中国农村金融发展与农村经济体制改革密切相关, 并在城乡经济结构变化中不断推进完善中国农村金融体系, 现已形成多层次的农村金融体系, 为农村、农业发展发挥重要作用。

新中国成立以来, 农村金融发展经历了两大阶段。一是改革开放以前, 农村金融发展经历了曲折的过程, 农业银行“三设三撤”, 农村信用合作机制严重扭曲, 农村信用关系遭到破坏。二是改革开放后农村金融在重构、调整中不断发展, 但问题重重, 特别是当前仍面临着诸多困境。20世纪70年代末到80年代, 随着农村商品经济发展以及乡镇企业异军突起, 对农村金融的需求与日俱增。标志性事件包括:1979年恢复农业银行;1984年恢复农村信用社合作性质;1986年成立农村邮政储蓄机构等成为标志性事件;1994年至1996年间, 从农业银行分离出农业发展银行、农村信用社, 并分别以专业性、政策性、合作性为三者定性;受亚洲金融危机影响, 2000年以来, 商业银行在农村经历了网点撤并的过程, 农村金融发展整体处于低谷, 且出现农村金融机构服务能力不足, 贷款质量下降, 农村金融生态恶化, 资金严重流出农村等现象。政府推动农村金融组织体系改革, 对传统的农业银行、农业发展银行及农村信用社进行业务上的调整, 并培育新型农村金融组织, 包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司。十八届三中全会后, 农民合作社内部的信用合作开始试点实施, 形成多层次的农村金融体系  。

若是以政策性金融、商业性金融、合作性金融等正规金融和非正规金融安排为划分的话, 则政策金融包括国家开发银行、中国农业发展银行, 商业性金融包括典当行、放高利贷者、小额信贷机构、邮政储蓄银行、中国农业银行、新型金融机构及其他商业银行, 合作性金融包括农村信用合作社、亲友租赁、联保小组及民间合会、标会等, 其中典当行、放高利贷者、小额信贷机构、亲友租赁、联保小组及民间合会、标会属于非正规金融。改革开放以来, 农村金融体系的不断调整重构, 促进了农村金融市场的发展。截至2017年末, 我国银行业金融机构共有营业性网点22.76万个, 较2013年末增长8.5%, 银行业网点乡镇覆盖率达到95.99%;全国基础金融服务已覆盖53.13万个行政村, 行政村基础金融服务覆盖率为96.44%, 较2013年末上升13.6个百分点;约1.73亿户农户建立信用档案;累计批复69家商业银行合计5950亿元的专项金融债发行申请。

以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构, 形成城乡二元经济结构特点。自计划经济时期, 包括农村金融在内的整个金融体系, 都是按照二元经济和二元金融的逻辑, 围绕城市工业化建立和发展的, 是一种城市偏向性的金融安排。城乡二元经济结构下的农村资金呈现净流出特征, 亦是城乡二元金融结构问题凸显的表现。这一时期农村金融制度的安排, 实质上是因推行“重工业优先发展策略”而内生出来的一种融资制度安排。中国农村金融体系形成逻辑是在国家工业化主导下以中央政府控制动员农村储蓄形成农村金融纵向分割, 在地方政绩竞争诱导下以地方政府控制支持城市建设形成农村金融横向分割, 纵向与横向分割, 实质是农村资金从农村流入城市, 由农业支持工业。政府主导下的强制性制度变迁促成农村金融制度安排, 由此导致农村金融资源配置畸形和效率低下。农村金融制度安排长期处在“强政府”与“小市场”关系现状, 资金外流、农村“失血”, 农村金融被边缘化成为后果, 反过来加重城乡二元经济结构对立。

城乡二元经济结构下农村金融供给主体实质上呈现单一性、非农性特征。表面上, 以工、农、中、建四大国有银行为主体的商业银行延伸到农村各个角落, 名为“吸收存款, 发放贷款”, 实则吸收农户存款, 发放企业 (城市) 贷款, 储蓄并没有转化为农村投资, 成为农村金融异化的另一种表现。到2000年, 国有商业银行农村网点撤并, 县及以下的商业银行网点减少2.62万个, 县及以下的商业银行人员减少17.9万人, 县及以下的商业银行网点占银行所有网点的比重降低9.6个百分点。城乡二元经济结构下的农村资金净流出使得农村金融服务能力严重偏离, 农村金融环境进一步恶化。

随着城乡经济结构的变化, 要求农村金融改革呼声不断。2000年以来, 政府试图在农村信用社、农业银行、邮储银行及培育新型农村金融组织等方面推动农村金融组织体系改革。但这些改革措施是否能够真正解决农村经济和农民生活融资难的问题?实质上是对已有一套成熟的工商金融体系能否自然而然地延伸到农村的反思。成熟的工商金融体系要求进行有效的市场竞争, 追求最低成本, 最低风险, 最高收益。借款人的规模、资信记录、财产收入状况及所从事的行业特征等是工商金融衡量借贷者信贷能力的基本要求, 小规模分散的农户难以满足工商金融体系对于借贷者的要求, 至少提供不了工商金融贷款所需要的资信状况。与商业贷款相比, 单个农户贷款金额偏小、风险系数更高、不确定性更大, 工商金融借贷成本加大, 优胜劣汰的市场竞争决定工商金融体系难以真正满足农户贷款需求。尽管人们知道, 将资金分配在农村远比分配在城市更为重要, 但市场型金融组织在这一点上出现明显的“农村金融市场失灵”。

信息不对称、缺乏抵押物及因不能及时解决融资所带来的负外部性, 导致工商金融体系下的农村金融发生市场失灵症状。政府介入形成的农村金融制度安排, 更具有开放特征。截至2016年末, 396家涉农企业在银行间债券市场发行1101只、10928.9亿元债务融资工具, 新三板挂牌的涉农企业累计达386家, 上述企业2016年共完成101次股票定向发行, 累计融资39.54亿元1。开放的金融市场支持力度能否切实解决农村经济融资难的问题有待于进一步查证。假借“为民谋利”之名骗取国家政策支持, 大规模资本下乡造成的与民争利现象, 无外乎是变相地对农村“抽血”, 是农村资金净流出的另一种手段。

随着经济体制改革不断调整、完善, 农村金融走过一个曲折的过程, 现已形成多层次的农村金融体系。经历了计划经济时期行政化的金融制度安排, 改革开放长期的“农村支持城市建设、农业支持工业发展”导向下农村资金净流出, 以及工商金融体系下过度开放的农村金融市场, 当前的农村金融改革朝着什么样的方向发展, 能否将农村金融安排单独作为一个问题?成为学术界争论的焦点, 也考验着政策制定者顶层设计的智慧。对于“政府失灵”与“市场失灵”的农村金融体系, 试图单方面全局否定农村金融演化过程所取得的成效, 显然并不可取, 激进地推翻现有的农村金融体系, 理论上不可行, 实践上也做不到。在现行农村金融体系框架下, 规避政府行政主导的农村金融与过度开放的农村金融市场, 俨然是一条中间道路的选择。激活不同类型农村金融机构活力, 形成农村金融服务的合理分工与合力运转, 统筹安排好政策性金融、商业金融和合作性金融的功能定位, 这不仅有利于提高金融服务农业能力, 也有利于减少无序竞争导致农村资金的变相流出。

四、日本、韩国、中国台湾农村合作金融演化

日本、韩国及中国台湾地区在地理位置上同属于东亚地区, 都是在“地少人多”背景下发展农村金融。中国台湾农会、日本农业协同组合及韩国农业协同组合为当地农村经济发展发挥重要作用。中国台湾农会和韩国农协深受日本农协影响, 但各自架构下形成的金融服务农业的模式具有共性, 也各具特点。

日本的农业属于典型的人多地少、小型现代化农业, 分散的个体小农生产无法单独抵御自然灾害和农产品市场价格的剧烈波动, 很容易造成破产。1897年和1900年被法制化了的农会和产业合作社构成日本农协的起源, 现代意义的日本农协开始于1947年《农业协同组织法》。经过半个多世纪的发展, 现已形成涵盖农户, 市、町、村, 县级及中央的农会组织架构, 因此也逐步形成了与之相对应的以合作制度为主导的农村金融体系。日本的农业金融体系并不是作为独立运行的系统, 其以独特的三级组织机构, 并以农协为载体, 以信农联为中枢机构, 组成其合作金融组织机构。县级农业协同组合联合会连接基层农协与农林中央库, 起到扶持和指导基层农协资金运行及管理作用。农林中央金库负责整个农协系统在全国范围内的资金融通, 但中央—县级—基层农协, 三者业务上是指导关系, 农户参股基层农协, 由基层农协作为统一主体参股县级农业协同组织, 三者经济上实行独立核算, 自负盈亏。目前日本农林金库已经转变为一家坚持国际化经营、全面参与市场竞争的大型商业银行, 成为日本国内信用评级最高的银行之一。

韩国农业协同组合中央会的历史由1956年农业部草稿了农业协同组合法, 财务部草稿了农业银行法。当时的农协只能从事农产品销售, 农业生产资料等经济事业。农协定性为农民服务的合作组织。随着农协发展对资金的需求, 农协无足够的资本去举办各种经济事业, 必须扭转原先农业银行为获取高额利润而向农协提供资金的局面。因此, 韩国于1961年合并了农协和农业银行。农协成立初期实行3级组织体制:里洞农协 (相当于行政村农协) 、市郡农协 (相当于县) 、农协中央会。20世纪70年代“新村运动”的蓬勃发展, 对基层农协进行大规模重组, 基层农协业务得到拓展, 实际上里洞农协空有虚名。从1969年开始以邑面 (相当于乡镇) 为单位合并里洞农协。1981年改编为基层农协—农协中央会的联机组织体制, 市郡农协成为农协中央会的分支机构, 两级组织降低农协运作成本并尽可能地增加合作的效率。在国家推行民主制阶段, 韩国农协争取到更多的自主权。进入21世纪, 面对内外部环境变化, 韩国农协进一步改革农协内部组织结构, 引进现代企业管理制度, 形成韩国最大的农业营销与多功能金融集团。

韩国农村金融制度夹杂在韩国农协的发展沿革中, 致力于解决政策性金融的供需矛盾以及农业生产效率问题。综合农协的成立, 是韩国农村金融走向合作金融的转折点, 此后开始以农协单位形式的互助金融迅速发展。随着韩国农协业务进一步扩展与增长, 农协自身资金调控能力增强。20世纪90年代初期, 政策性金融贷款占比农协贷款份额在50%以上, 但进入2000年以后, 政策性金融贷款占比份额骤减, 即由1991年67.2%减至2004年的22.3%, 以农协为主导的“政策性+合作”农村金融转为“商业+合作”农村金融。

农村金融体系是台湾金融制度的重要组成部分, 台湾农村金融体系较为健全, 机构类型较为丰富。台湾农业金库、合作金库商业银行、台湾土地银行、农业信用保证金分别为农户提供金融服务。台湾农业金库通过农渔会信用部为农户提供农业贷款, 农渔会信用部是农会信用部和渔会信用部的总称, 信用部的职能是吸收会员存款, 发放贷款, 因而农渔会信用部是台湾农业金库服务与合作功能的重要体现。合作金库商业银行由1946年“台湾产业组合联合会”改组产业金融而成立, 为农渔业生产、农产品运销、加工提供贷款。台湾土地银行专门办理土地不动产金融, 业务涉及土地改良等所需贷款。农业信用保证基金为农户提供信用担保, 是一种授信行为, 同时农户需要交纳一定的保证金。此外, 台湾地区的农村监管体系也较为完善。台湾行政主管部门下设的农业金融局, 负责具体农业信贷政策制定和农业金融机构的管理。台湾农村金融专业性与兼业性金融机构并行, 但以合作金融为主, 基本形成“政策支持+农协 (合作金融) +担保机构”农村金融体系。

日本、韩国、中国台湾具有“地少人多”的资源禀赋特征, 单个农户低于自然风险能力较弱, 也无法同大市场竞争匹敌。在半个多世纪的时间里, 综合农协对日本、韩国及中国台湾地区农村经济发展、农村社会稳定起到重要作用。合作金融是农协运转的关键所在, 日本、韩国、中国台湾农村金融体系演化各有侧重, 但其中存在共性之处:即政策性金融与合作金融的配合, 其演化逻辑是政府“看得见的手”与市场“看不见的手”共同作用于“地少人多”自然资源禀赋下的农村金融, 形成切合农村实际的金融制度安排, 即以农协为纽带的合作金融推动农村经济社会发展。

日本、韩国、中国台湾的合作金融机构在组织结构和治理、法律和监管的地位和架构方面存在差别, 在规模和服务组合也千差万别, 但农协集结存款, 为会员发放贷款及提供综合性服务方面存在共性。借助于农村“熟人社会”性质, 以较低的运营成本保证合作金融机构运转。利用农户在村社结构中积累的资源, 带有互助、相互监督的社会关系, 嵌入互助金融组织的监管环境, 降低金融风险。从供给方看, 日本农协、韩国农协及中国台湾农会的合作金融异于银行等正规金融机构, 熟人社会的交叉担保机制, 追求多方面社会目标使得合作金融受信贷危机影响小, 形成相对稳定的金融合作关系。从需求方看, 日本农协、韩国农协及中国台湾农会的合作金融一定程度上规避了商业金融所需要风险化解机制, 提高单个农户金融服务获取能力、信贷获取能力。其机理在于社员所有的农村合作金融机构与投资者所有的商业金融机构治理结构的不同。

五、结论与讨论

中国农村金融经历了曲折的过程, 改革开放后农村金融在重构、调整中不断发展, 现已形成覆盖商业性金融、合作性金融及政策性金融的多层次农村金融体系。梳理中国农村金融演化逻辑, 发现政府主导下的金融制度安排, 农村资金净流出严重, 农村服务于城市发展, 农业优先支持工业的导向使得农村金融发展流于形式, 更多的是农村资金的净流出;工商金融体系在农村金融环境中的运用, 变相抽取农村资金以及资金非农化再利用使得农村金融二次流于形式, 难以满足农村融资需求。政府在金融发展将起到重要作用, 但是政府到底应该和能够发挥什么样的作用、如何发挥作用, 是一个存在争议的话题。政府在矫正市场失灵的同时, 也可能导致一些政策出现低效率。显然, 中国农村金融体系走过了政府直接提供和干预的计划经济时代, 但应该避免因过度市场开放沦为完全的市场化。

日本、韩国、中国台湾同属“人多地少”的自然资源禀赋特征, 以农协为纽带的合作金融连接起农协内部技术、推广、流通等综合性服务, 支撑着农村经济社会的发展。日本农协、韩国农协及中国台湾农会的合作金融也是在政府政策支持引导下发展起来, 其演化逻辑同样离不开政府“看得见的手”与市场“看不见的手”的共同作用, 只是在什么时候政府逐渐减弱“插手”份量, 在什么时候政府再度敢于过于开放的农村金融市场, 这成为政府有效规制与发挥市场配置资源作用的关键。

中国农村金融有其特殊的环境, 简单照搬成熟的工商金融体系不可取。在时间和空间维度的比较研究中, 应梳理中国农村金融体系演化逻辑, 总结经验, 在维护农村经济社会稳定的条件下, 允许农村金融改革“试错”, 才能形成农村金融服务合理分工与合力运转的顶层设计。