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王国华（重庆市农业农村委员会高级农艺师） 关于实施土地供给侧结构性改革促进农业现代化新型城镇化城乡融合发展和生态文明建设建立有中国特色的土地制度的建议
以习近平同志为核心的党中央提出实施供给侧结构性改革，矫正要素配置扭曲，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率；加大重要领域和关键环节改革力度，推出一批具有重大牵引作用的改革举措，着力解决制约发展的深层次问题。我认为，目前的土地供给侧应实施结构性改革：一方面，集中的城市建设用地，可以沿用现有的供应办法；另一方面，条件适合的农村土地一定时期的使用权可以按照一定比例的农业用途和建设用途整体打包公开出让，并实行严格的用途管制，受让业主依法依规用于农业生产和建设开发。土地是财富之母、制度之基，改革将牵一发而动全身，不仅有利于激活农村巨大的土地资源，弥补“三农”发展短板，促进农业现代化、新型城镇化、城乡融合发展以及生态文明建设；而且有利于建立以国有制为主体的中国特色的土地制度。这对于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局也具有重大意义。
一、改革的基本思路和操作办法
改革的基本思路是：坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，以问题为导向，以市场为决定因素，以区域性农村土地农用加建用整体打包出让为手段，实施土地供给侧结构性改革，建立农村土地有偿退出机制，优化土地资源配置，使之更加有利于农业农村发展与土地开发建设，更加有利于新型城镇化和城乡融合发展，更加有利于生态文明建设，并逐步形成具有中国特色的以国有制为主体的土地制度。
基本操作办法是：以“一愿一能”为前提，实现农村土地“两出一转两用”：以一个区域内（自然村、村民小组、行政村、乡镇均可）的农民集体自愿和该区域的农村土地可能的出让收入又至少能补偿安置该区域的农民为前提；将该区域内的农村土地一定时期（如50-70年或更长）的使用权按照一定比例分为农业用地和建设用地整体打包公开挂牌出让，出让成功，农民退出土地享受征地补偿和安置补助，并参加城镇职工养老保险；该地块随即转化为国有土地；使用权归受让业主，在严格的土地用途管制下，受让业主依法依规用于农业生产和建设开发。出让不成功，该土地的所有权、承包权、经营权保持不变。具体为：
（一）区域选择。改革区域应具备两个基本条件：一是涉及所在区域的农户，一致同意有偿退出其拥有的农村集体土地的所有权、承包权和经营权；二是该区域土地出让收益至少应高于农民能够接受的、合理的退地补偿和安置补助（可参照现行的征地补偿安置标准）。改革初期，可优先选择具有加工优势的特色农业区、具备一二三产业融合发展优势的城市郊区（非城乡结合部），以及具有养老康复、观光旅游、休闲度假等特殊资源的地区；随着改革的推进，农业人口将不断减少，人的影响因素也会不断减小。
（二）规模确定。改革区规模可根据适合家庭农场、合作社、有限责任公司、股份有限公司等不同经营主体的投资实力、经营能力、规模效益等确定，可以数十亩到数千亩甚至更多。
（三）用途比例确定。根据当地自然生态和社会经济条件，耕地占比，农业用地可能的出让价格，建设用地可能的出让价格，产业、人口聚集能力等不同情况，一地一策，合理确定农业用地和建设用地的不同比例，总体上建设用地占比可控制在10%以内。改革的早期阶段，产业、人口的聚集能力可能强些，建设用地占比可大些；改革中后期，特别是纯农区和偏远地区，农业用地将占绝对比例，建设用地只会占很小部分。
（四）使用权出让。通过在知晓面足够大的公共资源公开交易平台上，公开公平竞争性整体打包出让拟改革区域土地一定年限的使用权，出让底价至少应高于该区域内农民能够接受的、合理的退地补偿和安置补助。否则，不予出让，该区域也暂不作为改革区。成功出让的土地，即由集体所有转化为国家所有；农民退出土地所有权、承包权和经营权；土地使用权归受让业主。
（五）补偿安置农民。笔者认为，较为合理的补偿和补助应与同期同类型土地的征收补偿和安置补助标准大体相当，操作程序和方式也遵循土地征收办法。
（六）用途管制。实行严格的土地用途管制。改革区土地利用规划须经审批，农业用地必须用于农牧渔业生产发展（直接用于农牧渔业等生产的设施建设，可视为农业用地）；建设用地遵照相关要求建设（享受优惠政策的建设，如农产品加工、养老产业等，同样享受相关优惠）。
（七）循序推进。在继续沿用城市建设用地供应办法、大面积上实施农村土地“三权分置”改革和延长承包期的同时，授权少数地方封闭实施该项改革试点。根据试点情况进一步修改完善方案，在条件具备的地方，循序渐进逐步实施。不急于求成，不消极懈怠，成熟一地，实施一地。通过几十年持续努力，力争新中国成立100周年时，实现改革目标，为伟大的“中国梦”增光添彩。
（八）注意三点。一是改革区尽量不要选在重大基础设施规划建设范围，避免造成建设浪费；二是注重环境保护，不得将城市污染转移到农村，且改革区域内的废弃物，尽可能就地无害化处理后资源化循环利用；三是防止农业用地粗放经营。可设置土地资源粗放使用税:非因无法克服因素，实物产出、经济产出或综合产出低于当地平均水平一定幅度的，征收土地资源粗放使用税。
二、改革的必要性
目前我国实施的土地出让供给制度，使建设用地高度集中在城市特别是大中城市开发建设。一方面，城市交通拥堵、房价高企、环境问题严重、“城市病”日益突出；另一方面，农村人才外流、工商资本难以下乡、农业经营粗放甚至撂荒、“三农”成为最大发展短板，城乡分割的二元结构没有得到根本性改变。
（一）促进农业现代化的迫切需要。我国实行土地承包经营体制改革，推动了农业农村翻天覆地的发展变化，也掀起了全国波澜壮阔的改革浪潮，这一切合我国时代国情的改革将功垂千秋。但是，目前农村土地制度下，农民和城市工商资本都不愿意大规模投资农业，国家虽然每年投入农业的资金不少，但对于量大面广、基础条件差、投资需求巨大的农业而言,几乎是杯水车薪。农业缺乏投入，基础设施得不到改善，旱涝保收、稳产高产、适合机械化耕作和高效复合种养的农田甚少，致使农业比较效益低，粗放经营乃至撂荒的现象较为普遍。据重庆市农委2014年调查：全市耕地撂荒面积、比例、涉及农户数均呈逐年上升趋势：2010年—2014年全市农村耕地撂荒面积分别为74.74万亩、82.32万亩、90.58万亩、99.82万亩、105.55万亩；撂荒率分别为2.5％、2.6％、2.8％、3.1％、3.3％；重庆市农业农村委2019年5月对27个重点区县228个街镇进行入户调查，撂荒问题更加突出：5581户农户拥有耕地面积30974.54亩，撂荒2年以上的为2764.97亩，占耕地面积的8.9%；撂荒1-2年的为1228.81亩，占4.0%，两项合计，撂荒耕地占比达12.9%。此外，还有1126.21亩季节性撂荒，占耕地面积7.3%。并且，由于农业比较效益低、农民社会地位低，新生代农民普遍不愿务农，基本上是“70后”不愿种地，“80后”不会种地，“90后”不谈种地，老弱病残幼成为农业发展的主要力量，“谁来种地”的问题越来越突出。农业陷入了农民不愿种地，而除粮食（受国际市场影响）以外的大部分农产品价格又大幅度上涨的怪圈。据重庆市农业信息中心监测，2019年与2007年（2007年前无完整数据）比较，监测品种中，多数蔬菜的价格翻番：涨幅分别是青菜头1.84倍、莲藕1.49倍、藤菜1.43倍、莴笋1.13倍、冬瓜1.13倍、四季豆1.11倍、黄瓜1.10倍、茄子1.06倍、大白菜1.04倍、番茄1.01倍；监测的水果中，近一半的品种价格也翻番，涨幅分别是：广柑1.93倍、苹果1.75倍、脐橙1.16倍、梨子1.28倍。出现“姜你军”、“蒜你狠”、“猪价猛涨”的原因虽不单一，但农产品价格上涨过快的趋势是不容忽视的。
实施土地供给侧结构性改革，农村土地以农业用地和建设用地整体打包出让，由于受让业主获得了几十年或者更长时期稳定的土地使用权，且土地整治改造的投入相对于受让土地的支出也是比较少的，绝大多数受让业主是愿意实施土地整治改造的。如此，一是耕地质量将提升。通过业主改造培肥、种养结合、用养结合、资源循环利用等，地力将逐步提高。二是土地集中整治后有利于机械化耕作。这有利于规模经营，提高劳动生产率。三是耕地利用效率将提高。通过土地立体综合利用，如池塘养鱼加上无土栽培蔬菜再加上搭架栽培葡萄，再供垂钓休闲等，土地的利用率、产出率、综合效益将大大提高。四是保障耕地不减少可增加。（1）试点区域内的荒山、荒坡、荒水，可以逐步加以改造利用，从而使农业用地增加；（2）区域内道路、田块整形改造也可增加耕地；（3）原有一些无用或无效的建设用地可以复耕。后文将论及的世界上其他国家的城镇化进程，也是城乡建设用地总量减少、农业用地总量增加的进程，更将保障农业用地会只增不减。诚然，改革早期年度建设用地数量可能会增加，但必要而又合理的建设始终都要建设，只是在城市集中建设或者在农村地区相对分散建设，以及建设时间的早晚不同而也。关键在于，是否该建和是否节约集约建设利用。因此，如果不简单考虑近期建设用地指标，而从长远总量上考虑，耕地总量不会减少，极有可能会增加，耕地红线不会逾越。五是新型经营主体将有力推动农业发展。改革后，必将造就一批有资金实力、有经营能力、有志于立足农业开展多种经营的新型农业经营主体。各具特色和优势的新型经营主体将推动农业园田化、设施化、机械化、科技化、信息化、品牌化、种养甚至种养加销一体化发展，不但农产品数量更加有保障，农产品质量和多样化也将更加得到保障，农业也会成为收入较高、较具尊严的职业。农业的生态、休闲、文化等多功能效应也将得到更好发挥。从而，加速农业现代化进程。
（二）促进新型城镇化的迫切需要。新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是重要的民生工程。1978－2019年，我国城镇化率从17.9%提升到60.61％，成绩巨大。但是，也存在农业转移人口市民化进展缓慢、城镇空间分布和规模结构不合理、“土地城镇化”快于人口城镇化、“城市病”日益突出、对扩大内需的主动力作用发挥不够等问题。实施土地供给侧结构性改革，是缓解或克服上述问题的有效办法。
1、加速实现农业转移人口市民化。2019年，全国常住人口城镇化率已达60.60%，但户籍人口城镇化率仅为44.38%，相差16.22个百分点，2.27亿常住城镇的农业户籍人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民同等的基本公共服务。安置现有未能真正市民化的农民工常住人口，是中央城镇化工作会议提出的“未来新型城镇化工作的首要任务”。目前，除少数特大城市具有较高的落户门槛外，农民工落户城镇最大的障碍是落户成本和社会保障问题，导致“城市难留，农村难舍”。落户成本中住房是最大的难题。同时，目前农村人口以家庭保障为主，土地是家庭保障的重要基础，也是最后的防火墙。没有完善的社会保障体系支撑，农民工是不敢贸然放弃土地的。实施土地供给侧结构性改革，农民退出土地可以一次性获得几十年务农或流转土地都难以累计获得的土地征收补偿和安置补助，同时获得城镇职工养老保险，这既解决了进城成本，也解决了养老等社会保障问题，无疑将大大加速农业转移人口市民化进程。可以展望：实施土地供给侧结构性改革，将使大量天各一方的农民工夫妻早日实现幸福团聚；大量渴望父母关爱的农村留守儿童早日回到父母的温暖怀抱；大量孤独无助的农村空巢老人安享合家欢乐的幸福晚年，真正实现以人为核心的新型城镇化。
2、优化城镇化布局和形态。我国城镇化进程中，大中小城市、城市群和小城镇发展不协调。我国城镇人口有8.48亿，但城市只有653个。日本只有1.1亿多人口，却有787个城市；美国有10158个城市，超过百万人口的大城市只有9个；德国总人口8300万，超过100万人口的城市只有4个，60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中。我国的城镇体系，一方面大城市过度集中，“城市病”日益严重；另一方面，中小城市、城市群和特色镇发展严重不足。造成城镇化布局和规模结构不合理的重要原因是土地供应结构不合理、不科学，不能有效吸引社会资源投入中小城市和小城镇建设，不能解决其产业发展和居住环境问题，从而，人口聚集效应差。改革应问题导向，对症下药。农业用地和建设用地整体打包出让，可以解决诸多问题。如实现农产品产加销乃至休闲观光体验一体化发展：据农业部等国家8部委局室联合调查，2014年，我国农产品加工率只有55%，低于发达国家的80%；果品加工率只有10%，低于世界30%的水平；肉类加工率只有17%，低于发达国家的60%；我国农产品加工业与农业产值比为2.1:1，远低于发达国家3-4:1和理论值8-9:1的水平。每亿元农产品加工产值吸纳107人就业，高于制造业的57人。但由于农产品加工用地亩产税收少、投资强度弱，一般难以拿到用地指标，造成农用地和工用地两不靠，成为农产品加工业发展的最大难题（无建设用地，厂房等抵押融资也难。同一原因，导致两大难题）。同时，即使能落实建设用地，也往往与农业生产基地分离。实施土地供给侧结构性改革，将加工用地、适度的三产用地与农产品生产基地一同布局发展，不仅将弥补农产品生产加工短板，而且将带动大量农民工就地转移就业，进而也带动中小城市和特色镇发展。并且，种养加销一体化发展，不但可降低原料运费，带动周边农户发展“一村一品”增产增收；而且可使大量加工废弃物经过就近比较简单的无害化处理后资源化循环利用，实现低碳、绿色、循环发展。再如，养老基地与农业基地融合发展:全国60岁以上人口已占18.1%，达到25388万人。不少城市退休人员，没有了工作制约，可能愿意置换出房价偏高、环境偏差的城市居所，重新选择定居在舒适宜居、设施配套、见山见水、瓜果飘香的特色农业镇上；而他们原有配套完善、交通方便、宜业宜学、文商近便的城市住房，也可成为转移进城人员梦寐以求的新的温馨家园。这样，不仅很好地优化资源配置，实现物尽其用，各得所需；而且，还能有效缓解康居养老和城市过度扩张难题。
3、实现人口城镇化与“土地城镇化”协调发展。世界上其他国家的发展经验表明，城镇化发展进程，也是城乡建设用地总量减少的过程。因为农村人口的平均建设占地比城市人口的平均建设占地要多，如目前重庆市农村人均建设占地为250-300平米，城市人均建设占地（包括道路等公用基础设施）为100平米，前者为后者的2.5-3倍。农民真正市民化后，退出农村的建设用地，城乡建设用地的总量会下降，相应可供农业的用地会增加。而我们目前的状况是，农民既保留着农村的建设用地，又同时占用部分城市建设用地，城镇化进程反而使建设用地总量不断增加。并且，“土地城镇化”快于人口城镇化。2000—2011年，全国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。实施土地供给侧结构性改革，让转移农民离土离乡，可以逐步并根本性解决这一问题。
(三)促进城乡融合发展的迫切需要。我国城乡二元结构并未得到根本破解，有些地方甚至更加突出，感叹乡村日益凋零的呼声也时有出现，城乡融合发展仍任重道远。实施土地供给侧结构性改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，吸引资本、人才、技术、信息、管理等资源，投入农村建设，不但会加快中小城市和特色镇发展，而且也会加快农村道路交通、农田水利、人畜饮水、电力通讯、广播电视、商业网点、游乐设施等的建设步伐；不仅促进农业生产力水平提高，而且也会促进农村教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展。同时，公共服务也会更加均等化，社会保障也会更加全面。城乡分工将更加合理，联系更加紧密。真正实现以城带乡，以工促农，以工业化、信息化和城镇化带动农业农村现代化，形成城乡互补互促、共同发展新格局。
（四）促进生态文明建设的迫切需要。十八大以来，以习近平为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。实施土地供给侧结构性改革，将有力推进生态文明建设。首先，将优化国土空间布局。如前所述，城市特别是大城市和特大城市的规模将得到控制，“城市病”得以缓解；中小城市和特色城镇因产业和人口聚集能力增强而得到更好发展，城市布局、城乡结构会更趋于合理，形成更加科学合理的生产空间、生活空间、生态空间。其次，将促进农业绿色发展。目前，由于小户经营，多数农户没有养殖或养殖很少，产品也难以形成品牌，大多农户既缺有机肥，也不愿意施用费钱费力又不能体现价值的有机肥，因此，普遍大量使用化肥、农药等化学投入品，造成资源浪费大、生产成本高、环境污染重、产品质量差、可持续发展难的严重后果；而规模养殖场的畜禽粪便，本是很好的有机肥，由于没有实行种养结合循环利用，反而造成严重污染。农作物秸秆也是可以过腹还田等综合利用的好资源，但由于小户经营，难以实现资源化利用，造成面源污染。通过土地制度改革，可形成较大规模、较有经营实力的新型经营主体，实行种养、甚至种养加销结合，培育品牌产品，促进农业绿色循环发展。第三，有利于城乡环境保护。农业化学品投入减少，有机废弃物实现资源化循环利用后，不仅促进农业绿色发展，也大大消减农村面源污染；对于中小城市和特色城镇而言，由于离农村近便，生活有机垃圾、餐厨垃圾、粪便以及农产品加工废弃物等也易于无害化处理后用于农业生产，实现污染物减量化、资源化、再利用，大大减轻环保压力。
（五）建成中国特色土地制度的合理选择。世界上，绝大多数国家城市土地和农村土地都以私有制为绝对主体。在我国，城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制。原有的社会主义国家，除朝鲜、古巴与我国土地制度相似外，像越南等国借鉴了我国很多改革经验，但在农村土地制度上也未采用我国的模式，基本上都实行私有制。我认为，作为人均耕地少，拥有数亿农民、十几亿人口的发展中农业大国，不可能也不应该实行农村土地私有制。自己曾亲眼目睹的巴基斯坦大量无地无业农民散落在公路两旁，仅靠塑料薄膜遮风避雨的场景；秘鲁无地无业农民聚集在规模不小的贫民窟，生活窘迫的景象；巴西不少无地无业农民流落街头，沦为治安防范重点对象的情景；日本在农民人均耕地显著比我国多，农业设施化、科技化、信息化、组织化等水平也比我国显著高的情况下，由于土地私有制下以兼业为绝对主体的小规模经营农业，仍然不具备国际竞争优势等等，都从不同侧面警示我们不应该实行农村土地私有制。当然，无论农村土地私有制或国有制，都会产生农民失去土地的情形，但后文将述及的实施该项改革形成的失地农民不会带来大的社会问题，并且问题是可防可控的。而私有制下农民自发买卖土地，则有可能出现以下状况：一是在遭遇天灾人祸等情形时，农民可能低价贱卖土地，所得收入少且要应急支付，其长久生计将难有保障。二是农民自发交易土地，难以规范地参加社会养老保险，部分农民将老无所养。这两种状况可能导致上述国家出现的失地农民问题。我国农民数量多，人均耕地少，家底薄，问题可能更加严重。三是自发、分散交易的土地，很难集中成片成规模，小规模耕种、兼业农业将长期难以避免，从而制约农业效益和竞争能力，对推进农业现代化不利。此外，私有制下国家建设征用土地的难度也将大大增加。
现行的农村土地制度是存在不少棘手问题的，主要体现为“六难”：一是承包权难公平。第二轮农村土地承包是1998年开始实施并长期未变的，意味着此后出生的22岁以下的农村人口都无承包地，异地嫁娶的妇女在新落地也无承包地；而已经死亡多年以及外出上学、入伍再在机关事业等单位工作多年早已市民化的干部，在农村家乡还有承包地，承包权难以体现公平性；二是所有权难体现。集体所有制本身存在一定程度的权利主体虚化现象，谁都是权利主体，但谁都难以真正做主。同时，假若现行的农村土地集体所有制长期不变，78年后，只有百岁以上的寿星和长眠地下的逝者才有可能代表集体行使土地所有权和承包权，土地权属关系将难以很好体现；三是土地难培肥。当前，多数农户和业主的生产行为，以施用化肥、农药为主，主要追求当期产量和效益，忽视耕地质量和生态环境建设保护，甚至进行“掠夺式”经营，致使耕地质量不断下降。重庆市2015年化肥、农膜、农药使用量分别为1978年的4.46倍、13.67倍、2.81倍,这样的势头如果不能得到有效遏制，农业的可持续发展很难实现；四是农民难离土。不少农民既不愿意种地，也不愿意脱掉具有保障性质的“地衣”，政府和他人也无权让其脱掉，户籍地和常住地长期分离，对农民长远生计安排不利,对新型城镇化推进也不利；五是用地难控制。如前面分析的目前农民进了城而离不了乡，两头占用建设用地，对控制建设用地总量、保住耕地红线不利。现实中，巧立名目占用耕地现象也不少见，“大棚房”即可见一斑，保住耕地红线的社会成本不小。《半月谈》2020年第3期刊发的《好地搞建设，劣地搞农业？基本农田怎么办》编辑部记者调研报告，披露出的部分地方基本农田划定、使用、监管存在的突出乱象和普遍问题，更是值得高度警醒；六是资本难投入。农民有地无钱投资，城市工商资本有钱不敢下决心投资，这就导致农田等基础设施很难得到改造，生产力不高不稳，农业比较效益越来越低，长此以往，谁来种地、保障农产品有效供给的问题会日益突出；同时，目前条件下不搞规模经营不行，规模大了经营也不行，这样的经营方式很难具备竞争优势，特别是在国内外农产品价格倒挂突出、农业成本“地板”与农产品价格“天花板”双重挤压日益严重的形势下，更难谈国际竞争优势。总之，农村土地制度已成为“三农”发展的重大障碍。实施土地供给侧结构性改革，以市场机制辅以必要的政府调控，调动社会力量，在保证农民利益的前提下，形成土地有偿退出机制，逐步实现农村土地国有制，应该是建成既不同于过去，也有别于他国的具有中国特色的土地制度的合理选择。
三、改革的可行性
实施土地供给侧结构性改革，不会损害有关各方的既得利益，是多赢的过程和结果。同时，实施改革的条件具备，时机合适。
（一）对农民有利。从以下几组数据看出，目前重庆农民流转土地和种粮效益都不高：1、2014年11月27日，云阳县盘龙街道旺龙村2673亩土地经营权公开竞价流转，以567326元/年成交（比标底溢价9.67%），平均每亩土地经营权流转收益为212.2元/年，这也是全市首宗通过区县公开市场流转经营权的农村承包土地；2、2014年，重庆市农委粮油处、种子站组织对15个区县45个乡镇315个种粮大户实地调查，50-100亩的种粮大户60%以上的土地来源于当地村民闲散土地,租地成本平均为每年276.67元/亩，2000—4999亩大户的土地绝大多数来源于成片流转自然条件较好的土地，租地成本为每年519.64元/亩；3、2012年、2013年、2014年种粮大户亩均纯收入分别为326.2元、165元、92.31元,呈逐年下降趋势,三年平均亩纯收入195.37元（若减去211.67元/亩种粮补贴，则亩亏损16.3元）；4、2014年，50—99亩、100—299亩、300—499亩的大户亩均纯收入分别为306元、155.6元、111元；500亩以上的大户亩均纯收入均为负值，且规模越大亏损越大,2000亩以上大户平均亩亏损274元；5、重庆主要粮食作物亩平均用工9.35个,人均最多可种植32.1亩。据国家统计局监测报告，2012-2013年农民外出务工月均收入2449.5元，月消费812.5元，年均务工纯收入19644元。按人均种粮32.1亩、2012-2014年亩均效益195.37元计算，年人均种粮最多可获纯收入为6268.56元，只相当于外出务工纯收入的31.9%。上述情况至少可以看出三点：一是农民流转土地的收益不高。若以每亩土地年均流转收入400元计，农民流转1亩土地，70年累计可以获得2.8万元收益。全市农业人口平均耕地面积为1.61亩，流转70年人平可累计获得4.5万元收益。二是即使搞合适的规模经营，种粮大户劳均获得的收益，也远不及外出务工的收益。三是类似重庆丘陵山区，种粮不搞规模经营难以取得好效益，搞大规模经营也未必能取得好效益。
以下测算则可看出农民退出土地可获得的收益情况：根据重庆市主城区和其它各区县从2013年1月1日开始实施的征地补偿和安置补助标准（渝府发〔2013〕58号：主城区征收土地补偿费不分地类、不分地区，按批准征收土地总面积计算，标准为每亩18000元；安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费为38000元；除房屋外的青苗和地上构（附）着物每亩定额补偿2200元），以及农业人口人均耕地保有数量测算（重庆市耕地只占幅员面积的29.8%，只以耕地计算的征地面积，比实际应补偿的土地总面积小，意味着测算的补偿补助比农民实际应得的少）：土地补偿费、地上构（附）着物补偿费、安置补助费三项合计，平均每个农民应得的补偿和补助（包括被征地农村集体经济组织获得土地补偿费的20%）大约为：主城区8.64万元，渝西地区8.12万元，渝东北地区8.36万元，渝东南地区6.33万元。四口之家农户退出其土地，可一次性获得30万元左右的征地补偿补助和与城镇职工相似的养老保险待遇。如果再退出宅基地和转让其它集体资产权益，农民获得的收益将更高。几十年土地流转或自种都可能达不到的收入，一次性获得，对农民是有利的。同时，也有利于农民对长远生计早作安排。
（二）对受让者有利。依照上述测算，重庆每个退出农村土地的农民平均可获得的土地补偿费和安置补助费约为8万元，农民人均耕地为1.61亩，亩均补偿安置费为4.97万元。意味着1亩用于农业和建设两种用途的土地出让底价，平均可在5万元以内（农用地价格过高将影响今后农业用地的经营效益，可考虑农用地出让底价为补偿安置农民的成本，政府从建设用地或总体溢价较高的收益中获取部分收入），这是许多业主愿意接受的，这也使实施该项改革具备了基本条件。受让业主获得土地较长时期的使用权后，吃上“定心丸”，克服短期行为，强有力投入资金、技术、管理等多种要素，加强农业基础设施建设，实行集约化经营，发展现代特色效益农业，可以使农业产出和效益大幅度提高，取得好的经济效益、社会效益、生态效益。大足区铁山镇稻虾共生，每亩净利润可达1万多元；南川区神童镇藕田养泥鳅，亩收入达两万元等都是很好的例证。这也表明，投资农业的回报率是可以达到或者高于社会平均水平的，加上政府对三农的政策倾斜，业主是可以正常运营的。同时，业主通过建设用地搞农产品加工销售、养老休闲基地、农家乐、生态酒店等，也可以获得较好收益。而农用和建用互相促进，相得益彰，更有利于综合效益的充分发挥，业主会是受益者。
实施改革，农业业主现在常常遭遇的下列困扰也将得到大大缓解：一是土地整治难。由于目前的租地期限不能超过第二轮土地承包期，业主很难下大决心投入大量资金高标准整治土地和进行基础设施建设；同时，不少出租土地的农户，因担心破坏土地边界等，也不允许承包经营者进行土地整治。二是租约稳定难。尽管合同以粮食计价等考虑了物价上涨因素，但几年后，果树等试产或业主收成较好时，一些农户往往会提出涨租要求；或农户提出中止或部分中止合同的要求。三是治安管理难。由于农户散居于种养殖基地内，偷果、偷菜、偷鱼等时有发生，人畜损害等也不鲜见。四是关系协调难。一些村社要向承包业主每亩收取几元到几十元的工作协调费；不少业主除平时给周边农户好处外，在年底还要专门杀猪送农户，以维护邻里关系。五是抵押融资难。尽管有相关融资政策，但实际执行中，土地经营权和没有产权证的承包地上的设施设备是难以抵押融资的，即使政府投资的农业担保公司都不愿担保贷款。
可以预言：一些产业链不配套的企业，特别是农产品加工销售、餐饮连锁等企业，将在改革区增补“链条”；一些已经投身农牧渔业的建筑老板，将在新的平台上更好地发挥其建设和农业两方面的优势；一些成功人士，将怀揣浓浓乡情和厚厚钞票，投入家乡建设发展；一些向往田园生活又具相应实力的都市富人，将在改革区建设生态农庄，等等。这种建立在市场机制上的工业反哺农业、城市支持农村的路径，将更加便捷、更加顺畅。
（三）对国家有利。对改革区域而言，政府不但不会增加财政负担，而且还可能从改革区获得部分土地出让收入；而且，政府借助社会力量无偿地将农村集体土地国有化了，国家的调控能力将增强。同时，以此进一步改革“三农”投资和管理指导方式，如政府主要支持改革区的基础设施建设，增加公共服务，采用投资基金等形式，少用无偿直接投资，财政支农资金效益将得到更好发挥。
这里，重点分析一下实施该项改革总体上对“土地财政”的影响和财政对退出土地农民工市民化的承受能力。
1、对“土地财政”的影响。实施改革后，在沿用城市建设用地集中供给的基础上，增加了农村土地供给，对不同地区土地出让数量和总收入会有不同影响，可能的趋势是：部分大城市城乡结合部的土地出让数量和总收入可能减少；前述具有优先改革条件的区域土地出让数量和收入会增加；全国土地出让数量和出让总收入将增加。改革后，总体上土地出让收入对财政收入的正面影响将大于负面影响。同时，实施改革对于控制大城市过度扩张、促进城市群、卫星镇发展，特别是加快具有特色优势，而在目前土地制度下难以聚集投资开发的欠发达地区的发展，具有非常重要的作用。
从近些年土地出让收入与地方财力的关系变化看，“土地财政”有逐步弱化的趋势，因此，无论改革对土地出让收入是增加或是减少，对地方财力的负面影响都将减小，这对各级党政坚定信心实施改革是有利的。近些年，土地出让收入对地方财力的影响呈逐步减小的趋势：一是土地出让收入中征地补偿补助等成本占比越来越高。2009年全国土地出让收入为1.40万亿元，征地拆迁补偿补助等成本支出为5180.58亿元，占出让收入的比重为37.10%；2015年全国土地出让收入为3.37万亿元，征地补偿补助等成本支出为2.68万亿元，占比达到79.6%。征地成本大幅度升高，意味着土地出让纯收入增加不多甚至减少。二是土地出让收入在地方财政收入中的占比越来越低。2010年地方财政本级收入为4.06万亿，加上中央对地方税收返还和转移支付等收入达到7.3万亿元，土地收入占地方本级收入和财政支出的比重高达72.4%和40.3%；2015年，地方本级财政收入8.3万亿元，加上中央对地方税收返还和转移支付等收入达到15.02万亿；土地收入占地方本级收入比重和财政支出的比重分别为40.6%和22.4%，土地收入占地方本级财力的比重大幅度下降。三是土地出让收入总体下降还将进一步减小土地出让收入在地方财力中的比重。2015年全国土地出让收入比2014年下降21.6%，这也意味着土地收入对地方财力的影响将进一步降低。
以上分析表明，改革本身对财政收入的正面影响大于负面影响，“土地财政”的不断弱化，更可排解改革对财政收入减少的忧虑。
2、财政对退出土地农民工市民化的承受能力。农民工市民化的成本问题，早在2001年，国家统计局课题组在《我国城市化战略研究》（2001年）报告中就曾提到。近些年来，相关研究更多，较具代表性和影响力的有：2008年云南大学张国胜的研究，2010年国务院发展研究中心课题组的研究，2011年中国发展基金会的研究，2013年中国社科院发布的《中国城市发展报告》等。
这里，主要引用了国务院发展研究中心课题组的研究成果。2010年，国务院发展研究中心课题组对农民工市民化问题进行了全面的研究。他们认为，所谓农民工市民化的成本是指“公共服务成本”，其构成包括：随迁子女的义务教育（含小学、中学的政府事业费投入和校舍建设费用）、居民合作医疗（政府补助部分）、基本养老保险（政府补助部分）、民政其他社会保障费用（含意外伤害保险、低保、医疗救助、妇幼保健、孤寡老人）、城市管理费用、住房等。在对嘉兴、武汉、郑州、重庆四个城市进行实地调研的基础上，得出的结论是：一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元左右（2009年不变价）。成本的支出是一个长期的过程，短期来看义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%～50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。如果不考虑养老保险的远期支出，则农民工市民化过程中短期支付一次性成本平均为2.4万元（主要是教育和住房保障，包括新建学校），以及主要用于低保等民政补助和公共管理（含市政建设）的年度支付约560元左右。由于目前已进城的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，这样农民工市民化的成本并非不可承受，只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范（主要是养老金体系），政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程，让农民工也更好地享受经济发展的成果。
中央把安置现有未能真正市民化的农民工常住人口作为“未来新型城镇化工作的首要任务”也表明，国家是有准备也有能力承担农民工市民化的财政成本的。实施该项改革，农民工自身市民化能力增强，在保障性住房、养老保险等方面，还将减轻政府负担，这对减小农民工市民化的财政成本是有积极作用的。因此，实施该项改革，对国家是有利的，国家也是有能力支付改革成本的。
（四）条件具备时机有利。与十一届三中全会后改革初期相比，我国城乡经济社会人文生态已发生了天翻地覆的变化，实施该项改革恰逢其时。首先，农产品供需总体平衡，局部的、循序渐进的改革，对农业保供增收不会造成大的震荡；其次，国家总体达到中等收入和城镇化中期阶段，常住农业人口特别是以种地为生的人口大为减少，农民生存发展和市民化能力大大增强；第三，城市工商资本大为增加。2019年，全社会固定资产投资560874亿元，对外直接投资7630亿元，吸收外商直接投资9415亿元。较为充裕的城市资本，为实施改革奠定了良好基础。实施改革，在体制上机制上充分激励国内外资金资本投入我国最大短板的“三农”，无疑是上乘之举；第四，社会保障比较健全。退出土地的农民，获得补偿和安置补助，并参加了城镇企业职工基本养老保险，这为实施改革提供了有力保障；第五，十八大以来，全党全社会高度重视生态文明建设，实施改革，可以花较少的成本和时间，取得更多更好的生态文明建设成果。
四、改革的风险性
实施土地供给侧结构性改革，虽然存在一定风险，但风险性小，并可防、可控。
（一）可能出现部分无地农民在退出土地获得的补偿补助用完后出现生计困难。以下措施和情况可以大大降低这方面的风险：一是区域性农民集体自愿是实施该项改革的前提，农民积极性不高、不愿意改的，暂未纳入改革范围。二是农民一次性获得几十年土地流转或务农都不可能达到的补偿补助收益，为其近、中、长期生存发展提供了较好条件。三是农民参加了城镇企业职工基本养老保险，其老年生活有保障。四是30岁以下的农村新生代，无论他们有无承包土地，绝大部分都不愿意留在农村，而是千方百计地离开农村融入城镇，且他们中应该得到退地补偿补助的已经得到，不能得到的，土地是否退出，理论上与他们关系不大，因此，这部分人群，可以不作重点考虑。五是从对30-60岁重点人群的现状和发展趋势来看，出现大问题的可能性也比较小。首先，具备劳动能力而未就业的农业人口并不太多。据统计，2014年重庆市户籍总人口3358万人，其中，农业人口2014万人，已转移农村劳动力792万人，占户籍农业人口的39.3%，占可转移人口的95%以上；2017年，转移农村劳动力更达819.6万人，基本实现了应转尽转。实际调查也表明，农村中、青年普遍在外务工，已少有55岁以下较强壮的劳动力，留守的基本上是老年、学生、婴幼儿、病残人士，就是常常所说的“386199部队”中的中青年妇女已不多见（笔者老家所在的并不太偏远的重庆江津区农村，基本上可算这种状况的具体写照：老家所在生产队参加第一轮土地承包有213人，而现在常住的只有30人左右，最年轻的成年男、女为分别为64岁、60岁）。在已进城的农民工中，发展得好的将会全家市民化；发展中等的，将自身和子女市民化，父老留在农村终老；发展得不太好的，大多将在失去务工能力后回乡务农终老。因此，真正需要回乡务农的人数已经大大减少，并且都是在年纪比较大以后（据有关方面调查，全国第一代农民工返乡的平均年龄为56.4岁），离领取养老金的年限也不太长。其次，在实施改革的区域，无论是农业用地上或是建设用地上，都将创造出较多的（就业容量会比改革前大）适合经转移后剩留不多的当地农村人口的就业机会，且就业收入会远高于原有水平。因此，形成大量30-60岁的无地无业农民的可能性是比较小的。六是改革是逐步展开的，再进一步降低了改革的风险。当然，少数不会精打细算、经营受挫、因病因灾、坐吃山空等退地农户也可能会在一定时期内出现生活困难，这种情况即使不实施改革也很难避免，可以通过救济等兜底。总之，发生大规模无地无业农民群体性事件的可能性是很小的。实质上，这方面的风险与现行征地制度是相当的。
（二）可能出现农业用地非粮化。实行严格的土地用途管制，加上高效农业的引力，并辅以实施土地资源粗放使用税等，可有效防止农业用地非农化、低效化。初期小规模实施改革时，农业用地非粮化的倾向是极有可能出现的（辩证地看，这也弥补了部分短板）。但是，这也是可以逐步调整转化的：1、比之原有同样的农用地，农业实物产出和经济产出极大可能是增加的，我国农产品总供给紧平衡是长期存在的，总产出增加总体上是有利的。2、食物与食物之间、实物与食物之间，是可以部分替代和转换的：蔬菜水果可以替代部分粮食，牧草、秸秆可以替代部分饲料粮再转化为食物。3、重庆的稻鱼连作，水稻无需施肥亩产可超过600公斤，鱼亩产可超过200公斤；食用糯玉米鲜果亩产可超1000公斤，嫩绿的秸秆是很好的饲料，食用效应、饲用效应和经济效应都很可观。这表明种粮不都是低效的。4、政府的种粮补贴等，也可真正向粮食生产倾斜。而目前土地制度下，种粮政策完全落实到位还存在较大难度，如据重庆市农委相关处站的上述调查，种粮大户在与农户签订土地流转合同时，绝大多数农户均要求享受农资综合直补，这样，种粮大户名义上得到了相应的大户补贴（160元/亩或230元/亩），但要向农户支付平均99元/亩的农资综合直补，导致政府的种粮政策效应打了不小折扣。5、随着时间推移和改革范围扩大，市场机制也会对产品供给数量和价格进行调整。总之，非粮化倾向可能出现，但也是可以不断调整转变的。
（三）与现行的法规政策有不一致的情况。土地制度是国家的重大基础性制度，该项改革与《土地法》、《基本农田保护条例》等国家现行的法律、法规、政策有不一致的地方。但该改革符合党的十八大、十九大精神，与习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十五次会议强调的农业农村改革“要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线”完全一致，也与农村土地“三权”分置改革和延长承包期不相冲突。可以通过授权封闭式试点和修改完善法律法规解决该问题。
五、两点建议
（一）组织研究。该项改革涉及国家重大制度和法律法规政策，涉及多领域、多方面、多环节，建议中央关部门牵头，组织自然资源、农业农村、城乡建设、人力社保、公安、发展改革、财政、生态环境、企业等相关领域的专家、实际工作者深入研究，形成报告供中央决策参考。
（二）建议国家授权在重庆等地开展封闭式改革试点。为全面落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态以及推动成渝地区双城经济圈建设的重要指示要求；重庆又是国家城乡融合发展试验区，承担着建立城乡有序流动的人口迁徙制度、建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同发展平台等改革试点任务；且国务院又对重庆等8个省市授权和委托用地审批权，这进一步要求加大力度改革，改革也更有探索空间，建议国家授权在重庆等地开展该项封闭式改革试点。
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