发展壮大集体经济提升乡村治理能力

gecccn · 发表于 2020-9-9 16:24:33

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  ——陕西省留坝县探索成立村级扶贫社
  陕西省留坝县地处秦岭南麓腹地，总面积1970平方公里，辖7个镇1个街道办事处、75个行政村1个社区，总人口4.7万，属于秦巴山区集中连片特困地区,是国家扶贫开发工作重点县。2016年前，75个行政村中，有46个集体经济“空壳村”，其余29个村虽然从高速路等重点工程建设获得了一些征地补偿款，但由于大部分群众对投资投股不放心，村集体的资金也只是“死钱”，村党支部和村民委员会自己都是“贫困户”，缺乏治理能力，有的甚至成为游离于群众需求之外的“维持会”，逐渐引发群众对村“两委”的不满和不信任。为破解这一难题，留坝县在实践中探索出了“村级扶贫互助合作社”（以下简称“扶贫社”）这一新型集体经济发展平台和乡村治理主体，不仅高质量完成了脱贫攻坚任务，而且促进了乡村发展和乡村治理的融合，走出了一条有本地特色的乡村善治之路。
  一、强化村级党组织的领导作用，科学设置运行机制
  2016年，留坝县创新性地依托村党支部，成立了扶贫社,内设村级股份经济合作社、公益性服务队、互助资金协会。扶贫社理事会不直接从事具体的生产经营服务活动，主要是组织协调、整合资源、组织管理。村支书任理事长，同时兼任股份经济合作社理事长，村主任担任副理事长，第一书记（驻村干部）担任监事长（第三方）。村级股份经济合作社承担扶贫社的经济职能，股份的构成主要是政府、村集体和村民，通过分属的若干个专业生产队具体承接上级的各类建设项目和生产项目，组织带领村民（以贫困户为主）发展生产、实现增收。生产经营类专业队给村集体上缴管理费，实现村集体积累增收目标。公益性服务队承担村级事务的日常管理，下设的若干个专业服务队负责实施文化活动、公益事业、公共服务、乡风建设等工作，所需费用通过县财政公益事业拨款、向村民收取相应服务费用、村集体积累中补助解决。互助资金协会为股份经济合作社发展和群众发展产业提供资金互助支持。这个构架赋予了村党支部统筹管理农村“生产、治理、服务、公益”的职能。

  二、加强政策支持，增强扶贫社经济实力
  一是解决原始资本金。留坝县给每个扶贫社注入30万元原始资本金，成立村“扶贫互助资金协会”，作为村扶贫社的集体会员。另外给各扶贫社30万元贷款额度（政府5%贴息），专门为扶贫社设置补助预借工程款，作为扶贫社经济活动流动资金。
  二是推行项目代建制度。留坝县将30万元以下、工程技术简单的建设、生产类项目，以委托代建的方式交由扶贫社组织实施，以“短平快”的方式增加集体和贫困户收入。各村探索采取社员推选工程队队长直接实施工程、整体外包工程等多种形式，扩展代建方式。近三年，全县扶贫社实施“30万元以下”基础设施类项目518个，涉及投资达1.2亿元，获得了近1000万元的集体积累。
  三是支持扶贫社提高经济实力。县各行业部门为扶贫社培训、培养各种专业农民技术员和财会人员，支持扶贫社拓宽经营范围，从农业产业、建筑工程、环境整治到资源开发管理，扶贫社都可以组织群众参与。2016年起，留坝县所有农业产业项目、产业扶持资金均由扶贫社承接，用于建设产业发展基地，购置生产设施、设备，成为社产。2019年政府通过产业项目扶持全县75个扶贫社建设“四养一林一旅游”产业基地154个，总投入2220余万元都成为社产。贫困户产业奖补资金折算成虚拟股份直接投入扶贫社产业，贫困户凭股权证长久享受分红。这一做法杜绝了单纯发钱的短期扶贫行为，确保贫困户长久受益。
  四是明晰产权分配。政府的投入占村股份经济合作社的15%股份，村委会以可利用的山林、土地等资源占股15%，所有村民占股70%，收益按政府、集体、个人股份享受分红。脱贫攻坚期间，政府不参与分红。留坝县支持扶贫社产业基地自主经营、招商引资、承包租赁，最大限度地发挥扶贫社集体资产的效益，确保社产保值增值、益贫带贫。这种扶贫资产“社管、社用、群众受益”的制度既保证了扶贫投入的保值增值，又确保了扶贫投入的益贫性和群众长期受益。2019年，全县村级集体积累余额达到5261余万元，最多的村500余万元，最少的6、7万元。坚实的集体经济基础和规范、科学的运营平台，为村支部组织、管理、服务群众提供了可靠保障。
  三、发展产业，壮大集体经济
留坝县确立了“四养一林一旅游”的长中短结合的主导产业。尤其在中短线产业（生态猪、散养鸡、中蜂、食用菌；以中药材、板栗林为主的林下产业）发展中，推行“政府+龙头企业+扶贫社+农户”的“订单农业”模式。在这一模式中，政府确定产业发展方向、做特色品牌、扶持龙头企业；龙头企业拿上政府的“金字招牌”农产品跑市场、拿订单，与村级扶贫社签订单、销售产品；村扶贫社承上启下，对上与龙头企业谈判农产品收购价、承接生产订单，对下执行农产品生产标准，分解订单、组织农民生产，完成订单，并获得龙头企业支付的管理费作为集体积累；农民只需按照与村级扶贫社签订的协议完成生产任务，就可以确保收入。利益链接使这四个环节都在专心做自己最擅长的事，形成了“合理分工、风险共担、利益共享”的经济共同体和覆盖产前、产中、产后全过程的服务体系。
扶贫社通过大户引领（领办专业生产队）、基地示范（贫困户在基地劳动学技术、挣劳务，参与分红）、扶贫社托管（没有劳动能力的贫困户仅入股认购农产品，享受收益），把全县82.6%的农户和100%的贫困户全部镶嵌在产业链上，彻底改变了过去单个农户单打独斗、提篮小卖的生产方式，解决了小农户对接大市场的问题。2019年，全县75个扶贫社与龙头企业签定销售订单225笔，线上线下销售农产品1.5亿元，带动参与农户人均增收4600余元，带动参与贫困群众人均增收4800余元。
  四、规范扶贫社管理，健全监督机制
  在对村级组织不断赋权增能的同时，坚持同步设计和建立村级权力监管机制，规范扶贫社、惠民政策、财务收支等党务、村务、财务以及便民服务审批流程，积极创造群众参与监督渠道，保证了对村级权力运行实施有效监督。严格执行“村财镇管”，全力保障资金安全。建立镇（街道）日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪的三道资金安全监管网。严格干部行为规范，全力保护干部廉洁干事。村“两委”及村务监督委员会成员不得领办经营性专业生产队。扶贫社实施的政府投资类项目必须通过公平竞争，以项目外包的形式交给专业服务队组织实施。规范收益分配和民主议事制度。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》，扶贫社收益按政府、村集体、村民的股份进行分配，在提取公益金、公积金后，经全体成员同意，向村民进行分配。提取比例、分配多少、分配形式由扶贫社社员大会商议决定，建立起社员民主参与扶贫社管理的通道。派驻监事。扶贫社监事长由第一书记（包村干部）担任，县纪委将驻村第一书记任命为村廉政特派员，对扶贫社运营情况实施有效监管。
五、依托扶贫社，提升乡村治理能力
村集体经济组织有钱了，村党支部就依托扶贫社下设的“三队一屋一规”，承担村级事务管理和公益服务职能。“三队”就是各村党支部依托扶贫社建起卫生保洁队、自来水管护队、乡村道路管护队，负责基础设施和村容村貌的日常维护，所需经费采取“县上给一点、群众缴一点（标准由各村群众自己议定）、集体积累补一点”解决。全县建立以“三队”为主的公益性服务队343个，其中242个卫生保洁员公益岗都由贫困户担任。“一屋”就是各村党支部建立的乡村道德建设平台“德美屋”，由政府奖励和扶贫社公益金提供经济保障。各村组建道德评议委员会，定期对农户环境卫生、精神面貌、好人好事和失信、失范、失德等履行村规民约情况评议赋分、“红黑榜”公示。积分平时在“德美屋”兑换生活用品，年终与集体分红挂钩。2019年，全县“德美屋”积分兑换物资56余万元，集中兑换场次383场，参与群众达2万余人次。“一规”就是村规民约。各村通过“院坝说事会”，组织村民讨论制定本村简单易懂、便于操作、有约束力的村规民约。村规民约的具体执行与“德美屋”“红黑榜”和扶贫社分红相结合，违规违约的扣分、“黑榜”亮相，贫困户有限期“歇帮”，非贫困户扣减分值还直接影响分红。村党支部通过扶贫社“三队一屋一规”，组织群众管护乡村环境、提供公共服务、塑造文明乡风、开展除恶治乱线索排查等工作，践行自治、德治、法治“三治结合”的乡村治理，承担起乡村治理的责任主体角色，初步形成村民共建共治共享的乡村治理格局。（来源：农业农村部农村经济合作指导司）

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