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王玉庭 李哲敏 (硕士, 助理研究员；博士, 研究员, 博士生导师) 1 中国农村宅基地管理的历史变迁
综合考虑宅基地产权制度、农业经济发展历程以及农业政策变迁等, 以所有权与使用权归属、农业农村经济发展主要目标、国内生产总值 (GDP) 、第一产业增加值、粮食产量、城镇化率等为主要参考指标, 将新中国成立以来我国农村宅基地管理制度分为4个阶段:第1阶段为1949—1961年的农业农村经济恢复发展时期, 宅基地归私人所有, 最大限度地保障农民的居住权利, 维持社会稳定发展;第2阶段为1962—1981年的积极探索努力提高农业生产率时期, 宅基地归生产队所有, 该阶段首次明确提出了宅基地的概念, 对宅基地所有权与使用权进行划分;第3阶段为1982—2006年的经济快速发展时期, 农村经济繁荣进步, 宅基地所有权归集体所有, 逐渐形成一户一宅、无偿使用、福利分配、限制流转、严禁流转与开发的宅基地管理制度;第4阶段为2007年以来, 经济发展逐步进入新常态, 宅基地归集体所有, 但突出强调宅基地用益物权, 开始探索宅基地试点改革, 提出宅基地“三权分置”, 赋予宅基地更多财产权属。
1.1 1949—1961年经济恢复发展下的宅基地私有化阶段
新中国成立初期, 百业待兴, 经济处在恢复发展阶段。随着第1个五年计划 (1953—1957年) 、第2个五年计划 (1958—1962年) 及“一揽子”经济发展措施的实施, GDP由1949年的466亿元增至1961年的1 561亿元, 年均增长10.6%;第一产业增加值在1961年达到441.1亿元, 占当年GDP的28.26%;城镇化率则由1949年的10.64%增至1961年的19.29%, 提高了8.65个百分点。
为了实现经济发展目标, 维护农村地区稳定与发展, 实现“居者有其屋”, 1950年的《土地改革法》明确指出, 在农村地区实行农民的土地所有制, 并且土地可以自由经营、买卖或者出租;1954年的《宪法》再次明确了农民的土地所有权, 最大限度地考虑了农民的居住问题及最大程度地激发了农民生产的积极性, 从根本上保障了农民的居住权利。
该阶段农村宅基地管理主要特征为:在所有权方面, 宅基地归农民所有并发土地房产所有权证书;在分配方式方面, 以农民为单位, 平均分配、无偿获得;在流转方面, 可以自由买卖、出租、继承。
1.2 1962—1981年提高农业生产效率目标下的宅基地归生产队所有阶段
1962—1981年, 为推动农业生产快速发展, 提高农业生产效率, 农村生产政策先是由公社为单元转变为生产队为基础, 后又在1978年探索“包产到户”试点, 推动粮食产量由1962年的15 441万t增至1981年的32 502万t, 年均增3.99%;人均粮食产量由229.5 kg增至324.8 kg, 年均增1.84%;GDP由1 162.2亿元增至4 891.56亿元, 年均增7.86%;第一产业增加值由453.1亿元增至1 545.7亿元, 年均增6.67%。
为了推进生产政策的调整, 实现农业生产效率的提高, 1962年《农村人民公社工作条例修正草案》指出, 生产队所有的自留地、自留山及宅基地均属生产队所有;除了明确归属问题, 该法案还第一次提出了宅基地的概念。1975年和1978年《宪法》承认上述规定, 认为农民对房屋享有所有权, 但对土地只有使用权。在“剪刀差”作用下, 1970年工业增加值首次超过农业增加值, 并且随着改革开放政策的实施, 农村出现了最初的人口流动, 带动农民收入不断增长。此外, 家庭联产承包责任制试点实施, 大大刺激了农村经济发展, 农村人均住房面积迅速增长, 由1978年的8.1 m2提高到1981年的10.16 m2, 提高了25.43%。
该阶段农村宅基地管理的主要特征为:在所有权方面, 宅基地归生产队所有, 但是社员可以无偿取得、长期使用;在流转方面, 宅基地所有权与使用权进行了分离, 房屋出卖后, 宅基地使用权也相应流转。此外, 明确了宅基地的概念。
1.3 1982—2006年经济快速发展下宅基地集体所有制度逐渐成熟阶段
1982—2006年是我国经济社会快速发展阶段, 该阶段GDP由5 333亿元增至217 656.6亿元, 年均增长率达16.71%;第一产业增加值由1 761.7亿元增至23 317亿元, 年均增长11.36%。农村经济状况大幅改善, 带动农民建房积极性, 出现大量乱占承包地建房及建房严重超标现象, 是造成1982—1995年全国耕地面积由9 860.6万hm2降至9 497.09万hm2的重要原因之一, 耕地面积下降了3.69%;而同期农村人均住房面积由10.73 m2升至21 m2, 几乎增了1倍。
该阶段急需解决农村乱占耕地盖房现象, 确保农业生产与粮食安全, 为此国家出台了一系列耕地保护政策和宅基地管理政策。1997年中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定, 土地利用必须符合用地总体规划;农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地, 多出的宅基地要依法收归集体。在多方共同努力下, 1996年开始耕地面积逐渐增长, 2006年达到13 003.92万hm2, 农村人均住房面积也达到了30.65 m2。
该阶段农村宅基地管理的主要特征:在所有权方面, 宅基地归集体所有, 农民取得宅基地需要通过“申请—审查—批准”流程, 批准后拥有宅基地使用权和房屋所有权;在流转方面, 限制流转, 加强对宅基地管控, 对于出卖、出租房屋的不得再申请宅基地;加强了宅基地面积管理, 宅基地建设与使用必须符合省级、县级政府制订的总体用地规划和宅基地面积标准, 超标部分必须退还集体。
1.4 2007年以来经济新常态发展下宅基地用益物权改革探索阶段
1982年以来, 我国经济长期保持快速增长态势, 经济迅速发展, 但是同时带来一些结构性问题, 2014年首次提出“新常态”概念, 指出未来经济发展不能仅仅关注速度, 应该走上高质量发展的道路。2007—2017年, 我国GDP由270 232亿元增至827 122亿元, 增长了2倍多, 年均增长11.84%;第一产业增加值由27 788亿元增加到65 467.6亿元, 增长了135.6%, 年均增长8.95%;城镇化率更是由45.89%提高到58.52%, 提高了12.63个百分点。
随着经济的不断发展以及农业农村经营生产模式的转变, 特别是城镇化率的提高, 使得农村宅基地及农房闲置与无地可批现象共存、一户多宅与多户一宅现象共存, 对传统宅基地管理制度提出了新需求与新挑战, 急需寻找新的突破。而同期经济发展方式的转变, 农业结构的不断调整, 为宅基地制度的改革探索奠定了良好基础。2007年《物权法》的颁布, 明确了农村宅基地的用益物权属性, 拉开了国家严格宅基地管理制度下的宅基地权利结构的探索完善之路, 以便充分调动农民与农村地区经济发展活力, 更好地适应我国农村经济社会发展现状。同时, 经济新的增长以及城镇化率的不断提高, 使得进一步提高土地利用效率成了目前迫切需要解决的问题, 为此2008年十七届三中全会文件指出, 要完善农村宅基地制度, 要依法保障农户宅基地的用益物权;2014年的中央一号文件则进一步提出要完善农村宅基地分配政策, 慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保与转让;2015年中央一号文件则在2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的基础上, 进一步提出宅基地制度改革试点措施, 要探索农民住房保障的新型机制, 并在同年2月启动了全国15个地块的宅基地改革试点;2016年中央一号文件指出要加快宅基地使用权确权登记工作;2017年中央一号文件明确了要盘活农村闲置农房及宅基地, 有偿鼓励宅基地退出行为;2018年中央一号文件则首次提出了宅基地的“三权分置”, 要适度放活宅基地和农民房屋使用权。
该阶段农村宅基地管理的主要特征:在所有权方面, 严守宅基地集体所有的底线, 农民可以依法无偿取得宅基地;在使用权与流转方面, 积极探索适度放活农户宅基地资格权和房屋使用权, 探索宅基地“三权分置”, 激活宅基地的金融属性, 盘活农村闲置宅基地和闲置农房市场。
2 当前农村宅基地管理面临的新形势
近年来, 随着农业农村生产方式的转变及城乡居民生活理念的变化, 一方面, 大批农民进城, 农村闲置宅基地和闲置农房数量增加;另一方面, 城里人追求“田园式生活”, 对农村宅基地及农房需求增加, 刺激农村宅基地迅速增值。此外, 如何分配返乡创业人员、已纳入城镇户籍子女在宅基地及农房中的权利为宅基地管理增加了难度, 急需结合“三块地”改革试点经验, 制定合理的宅基地管理制度, 推动宅基地利用效率的提高。
2.1 城镇化率不断提高, 农民外出流动增加, 闲置宅基地和闲置农房数量增加
闲置宅基地和闲置农房是宅基地管理制度执行不到位的一个直接体现, 一方面宅基地闲置, 而另一方面土地严重缺失, 严重影响了宅基地整体利用率, 是未来需要破解的难题。尽管我国宅基地管理规定中明确坚持“一户一宅”制度, 但是受传统文化、人口变化、法律制度、利益驱动及规划管理等多种因素制约, 尤其是伴随城镇化率的不断提高, 农民外出务工和在城市定居的人数不断增加, 使得目前我国农村宅基地和农房的闲置比例基本达到10%～15%;有的地区甚至更高, 达到30%以上, 成为“空心村”。同时, 村庄地理特征 (如近郊、远郊、平原、山区等) 的差异, 造成闲置宅基地和闲置农房状况的差异, 一般情况下偏远农村的宅基地及农房闲置状况较为严重, 而近郊农村因为自住效率和流转效率高, 闲置状况较轻。这主要是因为, 偏远农村经济较为落后, 农民需要到更远的地方去打工、创业, 增加自己的工资性收入, 改善家庭状况;而近郊农村的经济水平一般较高, 农民在家附近就能找到合适工作, 所以闲置较低, 如北京、上海地区, 有些村庄甚至没有闲置。
2.2 经济效益刺激下, 农村宅基地价值提升, 各方权益难以保障
近年来, 随着经济快速发展及宅基地需求增加, 农村宅基地价值不断提升, 特别是城市郊区宅基地价值激增, 如北京大兴地区, 每公顷宅基地价值达到1.2亿～1.5亿元。虽然近年来宅基地管理制度改革提出了宅基地用益物权的属性, 探索适度放活农户宅基地资格权和房屋使用权, 但目前我国宅基地用益物权并不完整, 目前其具有了“占有权”和“使用权”, 而“收益权”与现有法律相冲突, 法律上没有赋予宅基地出租、转让和市场交易的权利。但是, 目前宅基地上的农房, 特别是近郊区农房, 大量通过租赁买卖、合作建房的方式实现流转及收益, 由此引发了宅基地在农房流转过程中与法律冲突的现象, 造成流转双方以及村集体等各方权益都难以保障。与市场经济驱动存在矛盾, 是未来宅基地管理中需要突破的关键点。
2.3 农村经济社会形势转变下, 法律与制度出现“水土不服”, 历史遗留问题突出
目前, 我国在宅基地取得流程方面的规定较为明晰, 执行度较高。但随着城乡融合发展、资源要素间的流动性加强等农村经济社会新变化, 宅基地价值不断增加与农村自我管理组织缺乏相应的管理和执法权力的现象并存, 现有的“一户一宅”制度、宅基地收回及宅基地面积管理等方面, 无论是收回方式还是补偿与有偿使用标准等均缺乏科学、可操作性强的制度与法规。此外, 如何科学界定集体经济组织成员身份, 返乡创业人员是否可申请宅基地, 已纳入城镇户籍的子女是否可继承宅基地等问题层出不穷, 但现有制度模糊且不符合农情、人情, 执行效果不理想。同时, 宅基地管理的基层单位是村两委, 涉及面广、类型多样, 监管难度大。如何切实提高管理办法的可操作性, 是未来宅基地管理必须解决的突出问题。
3 未来农村宅基地管理趋势
为了破解现有宅基地管理面临的问题与挑战, 提高宅基地利用效率, 未来宅基地管理可以从积极推进宅基地确权工作、探索有偿使用、推动闲置流转、细化管理制度等方面入手开展相关工作。
3.1 稳步推进宅基地确权登记工作
2013年起, 国家开始新一轮的“房地一体”确权登记工作, 但是因为在宅基地使用过程中, 存在闲置、一户多宅、超占乱建等现象, 导致全国范围内宅基地确权登记与发证工作未能执行到位。未来应该积极探索多种工作模式, 积极做好宅基地确权登记工作, 可以探索“先改后登”, 如北京大兴魏善庄羊坊村模式;也可以探索“清登式”的确权登记方式, 就是对现有宅基地按照现有模式, 对于取得方式、合理取得部分、超用部分、宅基地使用权人、继承人等相关信息, 详细登记, 为未来宅基地管理制度改革提供便利和基础。
3.2 宅基地管理将逐渐探索建立有偿使用机制
研究发现, 目前我国宅基地使用较为混乱, 既存在宅基地闲置, 又存在宅基地超标, 同时还存在乱占耕地建房现象, 究其原因主要是管理不到位和无偿使用。未来应积极探索建立宅基地有偿使用机制, 通过设定合理的宅基地利用标准和有偿使用方案、明确专门的机构及资金管理账号、建立监督机制等, 实现宅基地管理的标准化、合法化, 确保每一分钱都用在农村管理与农业经济发展方面, 促进美丽乡村建设与农村地区健康可持续发展。
3.3 宅基地市场化流转模式逐步形成
闲置宅基地和闲置农房是降低宅基地利用效率的重要因素, 也是提高宅基地利用效率的重要发力点, 未来应探索构建宅基地市场化流转模式, 盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房, 优先发展农村新产业新业态, 增加农民的财产性收入。探索构建宅基地市场化流转模式时, 要充分发挥政府在乡村发展规划和农村土地规划方面的作用, 明确可以参与流转的宅基地与农房类型、对象及流转后用途, 对宅基地流转全过程进行监督管理, 保障流转的公平合理, 实现其最大价值, 切实提高宅基地利用率。
3.4 宅基地利用监测预警机制必不可少
当前, 因底数不清、家底不明给宅基地管理工作带来了相当的难度。未来需逐步建立和完善宅基地利用状况的监测预警机制, 通过全国宅基地利用状况的普查、筛选重点区域实施宅基地长期定点监测以及开启入户调查等, 摸清宅基地的家底, 密切关注宅基地变化原因及农民对宅基地管理政策的需求, 切实提高农民对宅基地管理的满意度。
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