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傅荣校（浙江大学公共管理学院教授，浙江数字化发展与治理研究中心研究员、数字政府与治理研究所所长） 基层治理数字化转型的复杂性
当前，我国各地的基层治理不断探索新模式、新方法与新途径，逐渐建立起包括基于要约的自治、基于教化的德治、基于法律的法治和基于数字技术运用的智治等四位一体的基层社会治理体系。基层治理的数字化转型，作为一种方法论与工具介入，有着治理需求与数字化技术推进的实践刚性，也是当前我国资源与政策供给较为充分的领域。
数字化转型的优势，就是利用新一代数字技术，尤其是“通过拓展平台功能、优化服务体验、创新应用模式，逐步解决社会治理过程中的信息不对称、行动反应迟缓、治理效能低下等问题”。另外，数字技术使多元主体“共在”，也有利于社会治理由政府单一主体转向多元协同模式。与传统的社会治理方式相比，数字化治理有着精准性、便捷性、互动性和智能化的特征， 然而，与高维的数字经济转型或者政府数字化转型相比，基层治理的低维复杂，让其数字化转型先天具有一定的不适应性。
数字化转型的起点，需要顶层设计和统筹规划的平台调度、纵向到底和横向到边的系统设计、规范性和标准化的事项定义、资源化与价值化的数据赋能，但基层社会的复杂性、基层事务的多样性与治理主体的多元性，使得数字化应用系统、平台、门户等，往往不具备满足顶层设计的基本条件。我国地方政府在县区一级还能够按职能区分部门与系统，进行数字化的规模转型，但基层治理的应用场景碎片化，以及“上面千条线，下面一根针”的现象，使得上级部门的精准管控单向延伸下来，基层无法承接。
目前，各地数字治理的应用案例很多，出现了一些共性问题，这正是顶层设计、规模效应的数字化应用与基层社会的点多体杂、需求与表达异质化的矛盾使然。如杭州市余杭区相关工作人员指出，省、市、区三级以及各部门、各条线对基层治理数字化转型工作有不同的要求，导致在系统平台、APP开发等数字化建设上，重复建设问题较为突出，“如落实到专职网格员头上可能有数十个APP，大量信息需重复录入”。这种缺乏顶层设计统一规划的平台与系统应用，很难说具有减负作用。2020年浙江省政协十二届三次会议第53号重点提案《关于基层治理数字化转型中的问题与建议》，提出推进基层治理数字化转型要“坚持在‘基层减负、提质、增效’的边界内”，也正是这种情景的反映。
除此之外，基层治理数字化转型，还有一个非常重要的问题是数字化转型需要技术、专业知识与信息素养，而这恰恰是一些基层管理人员所缺乏的。因而，基层治理的数字化转型，有着非常大的“数字鸿沟”因素障碍。
基层治理数字化转型中需要跨越的陷阱
一是不能把“互联网+政务服务”当作基层治理数字化转型的主要应用场景。“互联网+政务服务”是近年来在“放管服”改革背景下推进的便民利企措施，以数据共享、流程优化为基础达成协同政务，以“一号申请、一窗受理、一网通办”的信息惠民手段，结合“一门式”“最多跑一次”等改革加码措施，进一步推进服务型政府与数字化政府转型。整体上看，“互联网+政务服务”可以通过省、市、县（区）、乡镇（街道）、行政村（社区）的多层级行政联动统一推进，但这并不是真正的基层治理内容。目前有些地方在介绍基层治理数字化转型的做法，聚焦打造“政务服务圈”，推进“最多跑一次”改革，打通数据壁垒，实现村居全覆盖自助服务机，这固然是好事，但不应该把基层治理内容更多地看成是政务服务输出。
二是数字化转型，不能动辄要求更多资源配置。数字化转型要有效益观念，需要采取一些效益性的可观察指标来判断投入与产出。其中，经济效益指标主要有：是否减少了办事人员？是否减少了经费支出？是否减少了文件数量？是否减少了传统会议？社会效益指标包括：是否减少了负面评价？是否决策更科学？是否减少了社会矛盾？是否提升了公众满意度？等等。因而，实施基层治理数字化转型，如果需要资源要素的进一步保障与配套，则说明数字化转型存在着偏差。调查发现，几乎区县的基层节点上都在呼吁加大投入，包括更多的专项资金和人员投入。这种现象也应引起注意，事实上，不少基层运用的数字化设施设备与应用系统，由于利用频度不高、或者说数据共享不足，已造成了较大的浪费。
三是基层治理数字化转型不能由政府大包大揽。数字化技术能够让多元主体共存，但目前的基层治理数字化转型应用场景中，多数是以自上而下的行政推进、政府配置投入为主，市场和社会参与不足。特别是在政府公共财政相对充裕的地区，有较大的投入用于推进基层治理的数字化项目。目前看来，无论是项目目标确立，还是需求分析与功能实现，均有政府大包大揽的倾向。由于基层治理资源主要来自政府投入，其他社会成员成了旁观者，参与兴趣不高。另外，目前的基层治理数字化项目，主要是以精准管控与民生服务为主要形式，导致有些社会公众，既对于精准管控有抵触心理，容易造成矛盾冲突；同时又对于无偿的公共服务享受心安理得，有“太多的权利，太少的责任”，容易产生类似“公地悲剧”的结果。
四是叠加了基层治理的新老问题。2018年《半月谈》杂志的年终收官重磅之作《2018，基层治理十大靶点》，从全年系列调研成果中提炼出基层干部反映强烈的十个痛点，即：督查检查频繁、问责滥用、压力“甩锅”、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失。从目前看，基层治理的数字化转型，并没有解决基层干部反映的痛点问题。而另一方面，由于数字化转型导致的资金紧张、技术弱势、数字化运用增负、数字鸿沟、数据共享、数据安全等新问题，也需要破解。应该说，转型期间是新老问题叠加、新旧矛盾交织的时期，如果转型条件尚不成熟，则可能得不偿失。
五是要重视数据赋能，更要重视数据使用安全。基层治理涉及的数据都是基层成员的利益诉求和日常偏好的个人和个体化数据，个人数据与隐私信息很容易被收集与利用，如安装一个APP，用户需要开放10多项权限许可，但对于这一层次的数据安全和保护，还亟待完善。百度董事长兼CEO李彦宏在2018年的中国发展高层论坛上曾经表示：“中国人对隐私问，题的态度更开放，也相对来说没那么敏感。如果他们可以用隐私换取便利、安全或者效率，在很多情况下，他们就愿意这么做。”这在互联网平台应用中是一种普遍现象，是一种事实。央视评论指出，即使国内用户的习惯，恰如李彦宏所讲，为效率可以放弃隐私，但那并非他们“愿意”，而是“不得不”。基层治理的数字化转型，也要防止出现这种“要便利就得让渡隐私权，让基层成员不得不牺牲个人隐私或者个人数据安全”的现象。
突出治理属性向高级数字化基层治理转型
从需求理论分析，目前人们的需求至少有三个层次：一是基本民生需求，包括跟衣食住行学有关的需求；二是对安全性因素的关注，包括居住环境美化、社会关系序化、社会矛盾的公正处理与妥善化解、个体利益的尊重等需求；三是对社会政治权利的关注，包括知情权、表达权、参与权与监督权的保障，民主协商的议程设置，自我价值的表现与实现等需求。
从目前基层治理的数字化转型应用看，对第一层面的需求响应最多最全面。利用数据赋能优化社区服务，如杭州市民政局的“社区智治在线”平台，利用社区数据集市，社区向用户提供靶向服务，实施精准投放；“互联网+政务服务”便民化还开展了跨省办理，如长三角政务服务一体化中，三省一市的民政部门构建了基层治理高质量一体化发展新平台，推动养老、托幼、社保、就业、救助等民生服务互联互通，以实现跨省民生服务项目“只需跑一次、无需开证明”和“一号申请、一表登记、一书授权、一门受理、一网办理”。第二层面功能正在积极施展之中，尤其是有关社会问题解决、社会矛盾化解和社会维护方面，努力实现数字化转型。以“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”样本为例，这一基层治理模式具有重大的推广意义，也适用于数字化转型。例如浙江省委政法委多年前开始探索多元化纠纷解决网络平台建设，现在推出的2.0版让在线解纷“零跑腿”，全国很多地方都有“枫桥经验”的数字化版本。相比而言，第三层次的功能则较少体现，即实现公众的社会政治参与数字化转型不足。
第三层次的治理属性尚表现不足，原因是多方面的。其中一个重要原因就是不同主体的选择逻辑有差异，即基层治理的公众有效参与内含简单事情复杂化的逻辑，而行政体系却倾向于复杂事情简单化的逻辑，不太愿意引入政民双向互动的参与—交流机制。换句话说，在公平有损效率的情况下，政府主导的基层治理数字化转型更愿意选择提高效率的路径。但公众参与不足造成的结果就会影响到前两个层次的效应，尤其是由于公众参与途径不畅，会严重影响第二层次需求的满足，导致维稳背景下的诉求博弈中，干部的“不出事”处事原则与基层民众“出大事”的处事策略之间存在着很大的不适应性，影响基层治理的整体效果。
循着民生需要——利益诉求——社会参与的治理层次来实现数字化转型升级是一种全维模式。事实上，要建立基层治理的公众广泛参与途径、利益诉求倾听与调解机制，有着深刻的社会政治学逻辑，即社会组织结构通过三种方式影响人们的生存利益：一是构造成员身份，让成员纳入组织成为其中一员；二是组织囊括，即个体在组织中是否拥有责任；三是结构可及，即个体可以接近公共体制影响公共政策，并依靠其生存。本质上，公众在基层治理中没有参与感就没有归属感，也没有获得感，更没有安全感。因而，基层治理数字化转型需要包含共治与善治的全部属性，向全维度多层次的基层治理模式转型。
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发表于 2020-11-2 09:54:18
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