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探索股社实质性分离 力推农村产权制度改革再升级 ——浙江省杭州市江干区农村集体产权制度改革典型经验 浙江省杭州市江干区最早于1998年探索实施股份合作制改革，于2010年全面完成第一轮股改，共量化集体资产27.33亿元，设立股东12.56万人。2011-2014年，开展二轮股改“回头看”和“往前走”双向深化完善，按照广覆盖、宽享受原则，重点解决政策衔接、特殊人群股权分配等问题，建立健全市场化科学化运营机制。全区共有村级集体经济组织57个，2018年度村级集体资产总额276.19亿元，可分配收入16.74亿元，有27个股份经济合作社实现收益分配，分配总额5.32亿元，受益股东6.49万人，人均8197元。
为破解长期以来村级集体经济组织与社区（村）两委合二为一的管理弊端，推动集体经济组织健康发展，推动实现现代化基层治理，江干区委、区政府深入贯彻落实中央农村集体产权制度改革试点要求，大力推进新一轮集体产权制度改革，实施股社分离，探索集体经济组织经济事务与居（村）委会公共事务相分离。经过近两年的深耕力作、大胆闯试，已圆满完成试点任务。
一、主要做法
江干区围绕股社分离改革试点任务，主动进行体制机制创新，探索股份经济合作社（以下简称经合社）与社区（村）实质性分离的实现途径，形成了以3大分离条件、3大分离宗旨、5大分离标准为主要内容的股社分离335模式：
（一）三大分离条件。股社分离改革，本质是基层治理体制机制的完善，事关基层党组织、村民自治组织、集体经济组织各个基层主体，覆盖人财事各方面，是一项系统性、综合性的复杂工程。江干区秉承“成熟、稳妥、分步”原则，摸索明确了实施股社分离的3大条件，即以“已撤村建居并基本实现城市化、已完成集体资产股份合作制改革和资产市场价值量化、已实现社会保障和公共财政覆盖”为股社实质性分离前提。
（二）三大分离宗旨。一是以突出党的领导为宗旨，强化党建阵地，以双轨模式创新基层党组织架构。始终将保障和加强党在集体经济组织的核心领导作用摆在股社分离改革试点的首位。对已经实现股社彻底分离的，以经合社经营管理人员中的党员、下属楼宇和入驻企业职工党员为主体，全部建立基层党组织，隶属于街道党工委管理，党组织书记由经合社董事长担任；股东党员按居住辖区纳入社区（村）党组织统一管理。经合社根据基层党建要求，做到有组织、有制度、有阵地、有活动、有氛围，党建工作纳入街道对经合社年度考评内容。对暂不能实现人员分离的，居（村）委会、经合社仍合署办公，在党组织的领导下开展工作，依法将党组织书记选举为经合社董事长。无论哪种类型的经合社换届选举，董事会、监事会与党组织书记、居（村）委会主任候选人实行同步考察、资格联审。二是以提升公共服务品质为宗旨，构建协作机制，以共建共享发展社区公益事业。强化经合社支持公益事业责任，在实现经合社与社区（村）账户分设、独立核算的基础上，根据《浙江省农村集体资产管理条例》关于村级集体经济组织应当参与社区（村）建设和社区协商，为社区（村）事业发展提供物质支持”等规定，结合区情实际，制定《关于股份经济合作社承担社区（村）事业发展资金的指导意见（试行）》，明晰经合社支持社区（村）基本公共服务、社会管理上的共建责任。明确资金支持范围和支持标准：向彻底分离过渡类型和尚处于股社合一建制类型的经合社，根据上一年度社区（村）支出额度予以预算；新彻底分离的经合社，按照每个股东户不少于1000元的标准提供共建资金。三是以促进集体经济发展为宗旨，完善内控体系，以制度体系提升三资监管成效。健全覆盖资源、资产、资金的集体三资登记管理系统，完善会计委托代理制，实行经合社财务制度、帐户、票据、核算、公开、建档“六统一”和票据审核、记账“二集中”；建立村级留用地统筹开发、项目联合会审、大额资金联审联签、集体产权交易、集体存量资金竞争性存放、经合社经济权力清单制度；制定民主决策村级集体经济重大事项20项，细化规范财务公开表14张，主要财务收支按月公开，设立手机APP公开渠道，落实民主监督；实行财务“一年一审”“经济责任审”、征地拆迁补偿款或村级留用地项目“专项审”、群众反映突出事项“即时审”制度。突出财产禀赋和权能相适，制定《江干区股份经济合作社股权管理办法（试行）》，明确股权管理要求，规范股权流通行为，明晰股权权益。
（三）五大分离标准。一是赋予主体地位，提升经合社市场竞争力。针对经合社登记制度变迁历史、股改进度不一等实际，制定下发《关于申领股份经济合作社证明书的通知》《关于规范村级集体经济组织名称的通知》等文件，开展登记颁证工作，统一规范注册名称、申报材料、审核流程，赋予其独立自主的经营主体地位。二是优化治理模式，明晰组织权责边界。以形成居（村）委会和经合社分离运作、各司其职的工作格局为要求，明确分离后股、社主体职责：居（村）委会按照《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》的规定，承担基本公共事务、公益事业等管理职能；经合社按照《浙江省村经济合作社组织条例》的规定，承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配的职能。同时，规范经合社内部治理结构，制定出台《江干区股份经济合作社“三会”职责》，以列举清单的形式，明确股东（代表）大会作为最高权力机构的13项主要职责，明确董事会作为执行机构的15项主要职责，明确监事会作为监督机构的7项主要职责，明确监事会会成员可列席董事会制度。三是做好人员转隶，保障专业化经营管理。人员设置上，彻底分离的经合社管理人员与居（村）委会人员分开，不再相互兼任；暂不能彻底分离的，班子人员中须明确一名人员专事经济。人员产生程序上，换届选举中，经合社“两会”候选人增设具有资产经营管理能力、项目开发经验、财务财会知识、股东身份等资格要求，选举程序单设并实行两推两选八公告（上一届股东代表大会推选产生选举委员会，股东无候选人直选产生新一届股东代表，股东代表差额选举产生“两会”成员，“两会”成员推选产生董事长、副董事长和监事会主任；先后发布选举委员会名单、股东代表推选办法、股东选民、同步授权、股东代表、选举办法、“两会”候选人名单、选举结果公告）。人员管理体系上，在现有基层干部考评管理中，单设经合社序列，制定专项考核清单，突出其经营管理绩效。四是明晰产权归属，落实资产科学化分置。规范资产分置程序，印发《关于全面开展村级集体经济组织清产核资和明晰权属工作的通知》，明确资产范围、清理步骤、价值评估、产权界定、核销程序、通报公示、账务处理、完善台账等要求。科学界定资产归属，全面清查集体资产实际存量和状况，把所有经核实后的集体资产界定在经合社名下，此后形成的资产按来源或产生渠道分别登记在经合社和居（村）委会名下。明晰争议资产处置方式，对经合社所有、居（村）委会使用的历史资产采用明确所有权、租赁、评估置换等方式予以解决。通过以上工作，依法保障经合社对资产资源的所有权、收益权，并探索形成清产核资、争议资产处置等工作机制。五是健全核算体系，实现财务独立化运作。分设会计账套和财务软件，经合社按照浙江省村级集体经济组织会计制度核算，居（村）委会账本按照行政事业单位会计制度要求核算。据实调整会计科目，根据辖区村级集体经济发展实际，调整完善经合社会计科目，删除社区（村）公共事务类科目，新增“拨入社区（村）经费”科目，支持社区（村）经费采用年度预算方式，通过经合社“拨付社区（村）经费”科目记账，明晰经合社财务收支盈亏实情，明晰经合社支持公共服务的实际支出。目前，全区已有19个经合社与社区（村）实现“五分离”。对暂不具备“五分离”条件的，要求按逐步过渡思路，现阶段着重推进实现“资产分置、财务分设”。
二、成效意义
（一）巩固了党组织在基层政权的核心领导地位。江干区在推进股社分离改革中，始终坚持“党组织在基层经济社会发展工作中的统领地位”这一主线，通过在分离后的经合社中新建党组织，并将其升格直接隶属于街道（乡镇）党委管理，有效实现了基层党组织、经合社、居（村）委会“政治、经济、自治”三大功能主体协同发展的治理格局，同时通过经合社党组织吸纳、管理入驻企业职工党员这一机制，将基层党组织的触角延伸到边到底，有效巩固和加强了党在基层政权的核心领导地位。
（二）推动了经济治理由传统向现代的有效转变。江干区通过工商变更登记确立经合社市场法人主体，通过清产核资和资产界定明晰经合社产权和经济利益，通过“三会”职责清单优化经合社内部治理机制，有力推动了集体经济组织实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，激发了其发展活力，为逐步接轨并成为符合现代社会化大生产和市场经济体制要求的新型企业奠定了良好基础。
（三）开辟了集体经济未来发展的渐进路径。集体经济在我国社会经济发展过程中发挥着重要作用，但从长远发展来看，城市化经济转型发展地区的农村必然要实现向城市面貌、结构、功能的全面转型，必须要实现农村经济向城市经济、自治型管理向社会管理的转变与融合。江干区股社分离改革试点，通过各归其位的职能架构、各理其财的管理服务、共建共享的协作机制等系列制度安排，以过渡期为现实基础，以独立化运作为发展方向，以股社实质性分离，于现在和未来之间架起了一座桥梁，为城乡社会融合奠定了基础。
（四）实现了基层多方治理主体的统筹平衡。江干区开展股社分离改革试点工作，通过厘清经合社党组织和社区(村)党组织、经合社与社区（村）两委、经合社与股民、股民与居（村）民、原住居民和新居民等多重关系，通过划清经济组织成员利益、社区（村）公共服务对象等边界，通过完善一系列外部共建共享、内部决策监督等制度，不仅有效解除了集体经济进一步市场化发展的束缚，也为提升公共服务水平提供了有力支撑，有效实现了各基层管理主体间的统筹平衡。
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