[产业策略] 孔祥智：乡村振兴”十三五”进展及”十四五”重点任务

  党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，高度评价了“十三五”期间取得的巨大成就，提出了“十四五”时期国民经济和社会发展的目标以及2035年远景目标。乡村振兴和农业农村现代化是“十四五”规划的重要内容，必将在未来五年内取得重大进展。

  一、实施乡村振兴战略的制度框架和政策体系基本形成。

  党的十九大报告正式提出了乡村振兴战略，其内容包括农业农村发展的各个方面，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，明确了该战略2020年、2035年、2050年三个阶段的目标任务。其中，2020年的目标任务是“乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”。应该说，经过三年多的努力，这个目标已经实现。

  三年来，全国人大修改了多部与乡村振兴有关的法律，并于2018年以后逐渐施行。比如，2017年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订通过《中华人民共和国农民专业合作社法》。新修订的法律不仅扩大了农民合作的范围，还增加了“农民专业合作社联合社”一章，对合作社之间的联合与合作进行了规范。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，落实了2014年中央一号文件提出的“农村土地所有权、承包区和经营权‘三权分置’的政策思路”和党的十七届三中全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，奠定了乡村振兴的基础。第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过修改《中华人民共和国土地管理法》，对农村耕地占补平衡等问题进行了规范。第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国民法典》，把农村集体经济组织和合作经济组织界定为特别法人，对于乡村振兴战略的实施具有重要意义。

  党的十九大以来，中央层面上出台了大量政策。其中，2018年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，对不同地区的农村人居环境整治进行了具体部署，提出“到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强”的行动目标。经过近三年的整治，农村人居环境得到了明显的改善，为“十四五”期间的进一步提升奠定了基础。2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化、实化工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动，确保乡村振兴战略落实落地，成为指导各地区、各部门分类有序推进乡村振兴的重要依据。2019年9月1日，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，明确了党对农村工作全面领导的基本理论、基本路线、基本方略，对深入实施乡村振兴战略、提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平具有十分重要的意义。2019年4月15日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，具体落实党的十九大提出的城乡融合理念，为重塑新型城乡关系、走城乡融合发展之路、促进乡村振兴和农业农村现代化奠定了制度基础。2019年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对于推进乡村治理体系和治理能力现代化进行了部署，是对乡村振兴“二十字”总要求中“治理有效”的具体落实，也是党的十九大提出的农村现代化的核心内容。2019年6月17日，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，致力于解决现存产业门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等问题，是对乡村振兴“二十字”总要求中“产业兴旺”的具体落实。2019年2月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，提出了提升小农户发展能力、提高小农户组织化程度、拓展小农户增收空间、健全面向小农户的社会化服务体系和完善小农户扶持政策等具体政策措施，为解决我国农业现代化的关键问题指明了方向。

  可以说，上述法律、政策涵盖了党的十九大提出的乡村振兴战略的各个方面，制度和政策框架基本形成。

  二、“十四五”期间，我国乡村振兴的重点任务仍然在于制度创新，通过创新进一步释放制度红利，促进农业农村现代化。

  第一，进一步促进城乡融合体制机制创新，缩小城乡差距。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展战略，并在此基础上实施“以工补农、以城带乡”政策；党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，明确“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”；党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。应该说，随着一系列政策的推进，城乡差距不断缩小。仅从城乡居民收入角度看，在党的十六大（2002年）、党的十七大（2007年）、党的十八大（2012年）、党的十九大（2017年）四个时间节点上，城乡居民收入之比分别为3.03：1、3.14：1、2.88：1以及2.71：1。从连续的时间点上看，2007年达到最高点后即呈下降趋势，2019年达到2.64:1，但依然较高。此外，城乡之间在社会保障、基础设施建设等方面的差距也较大。因此，“十四五”期间，我们要按照《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，进一步创新城乡要素配置、基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续提高的体制机制，加大城乡融合力度，为缩小城乡差距创造制度环境。

  第二，进一步促进土地制度改革，提升农民的财产性收入，为农业现代化创造条件。应该说，随着《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的施行，制约农业农村现代化的主要土地制度障碍已经不复存在，但在城乡融合方面还需要进行多方面的制度创新。首先，要进行农村土地制度创新，促进土地要素和资本要素有机结合，吸引城市资本下乡从事农业生产。目前，全国土地流转比例已经达到40%以上，江浙一带的发达县市已经达到80%甚至90%以上。进一步保护土地经营权人的合法权益、保证经营权的稳定性，是农村土地制度改革的重要方向，对于农业农村现代化也具有重大意义。其次，从近来一些地区为了宅基地复垦指标而采取各种手段促使农民上楼来看，宅基地制度改革过程中应着力保证农民利益不受侵犯，同时应通过流动增加农民的财产收入来源。最后，进一步创新农村集体经营性建设用地入市制度。比如，可以通过乡镇集中使用的方式提高农村集体经营性建设用地的使用效率，增加集体经济收入。

  第三，进一步改革农业支持保护制度，促进农业大国向农业强国转变。总体来看，国家在财力许可的条件下实施一系列农业支持保护政策，包括传统的“四大补贴”、水稻和小麦的最低收购价格制度等，都对粮食持续增产和农民持续增收起到了十分重要的作用。但不可否认，这些制度也面临着与世界贸易组织有关规则相冲突或者不衔接的问题。因此，“十四五”期间农业支持保护制度的改革方向是“绿箱化”，即从以前的黄箱或者偏黄箱向绿箱方向发展。主要措施包括：首先，在不降低粮农收入和种粮积极性的前提下，逐步改革稻谷和小麦的价格支持政策，转向价格保险或者其他绿箱政策。从一些地区推行的经济作物价格保险或者收入保险来看，这样的制度创新对于确保产业发展和农民收入效果良好，值得进一步推广。其次，加大农业社会化服务体系建设力度，尤其是公益性服务体系的建设，其对于整合经营性服务机构力量能够起到辅助作用。最后，加大农村土地整理的力度。根据农业农村部公布的消息，到2020年我国要确保建成8亿亩高标准农田。实践证明，土地整理能够提升耕地质量等级，对于保障粮食安全具有重要作用。因此，在国家财力允许的前提下，应加大土地整理的投入。

  正如习近平总书记强调的，“没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的”。党的十九届五中全会强调要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是着眼于全面开启中国特色社会主义现代化新征程的重大部署，体现了“三农”工作在全党工作重中之重的战略地位。