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庞金友（中国政法大学政治与公共管理学院副院长）
01、迎接新阶段：高质量发展能力
繁荣与发展是近代以来中国人前仆后继、矢志追求的终极梦想。最初的发展只是为了生存，列强环伺之下落后就会挨打。新中国成立后，发展是为了解决温饱，让更多的人衣食无忧。改革开放后，发展是为了过上小康生活，让更多的人共享社会进步的红利。进入21世纪，越来越多的人意识到发展不仅意味着国民收入的提高、经济总量的增加、经济规模的扩大，更意味着社会全面的进步，既包括物质文明、精神文明和生态文明的进步，也包括人的素质的全面提升，更意味着社会的稳定和可持续发展。
发展是系统的、全面的、辩证的变化，是人与自然、人与社会、这一代人与下一代人的和谐、协调、融合和可持续进步。党的十六大以来，围绕建设中国特色社会主义这一主题，立足社会主义初级阶段基本国情，在总结我国以往发展经验、借鉴国外发展经验的基础上，提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是将发展视为解决我国一切问题的基础和关键，坚持新发展理念，努力实现经济持续健康发展。
党的十九届五中全会明确将“高质量发展”作为“十四五”时期经济社会发展的重要指导思想之一。全会指出，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以推动高质量发展为主题，“统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。全会还将“坚持新发展理念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，要“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。在设定“十四五”时期经济社会发展主要目标时，更加明确提出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须坚持新发展理念，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展”。
十九届五中全会将推动高质量发展作为“十四五”期间经济社会发展的主题，这是依据当前新的发展环境、新的发展阶段和新的发展目标作出的科学判断：
高质量发展是一种全新的发展理念。它是一种立足根本、掌控全局、着眼未来的发展方向和发展目标。它是为了应对复杂的内外环境、破解当前的发展难题，在全面判断时代环境、充分发挥制度优势的基础上，旨在优化经济结构、转换发展模式、提升发展动力的宏观战略。“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”
高质量发展具有非凡的战略意义。经过改革开放40多年的艰苦努力，我国经济由不增长到增长，从缓慢增长到高速增长，目前已经到了转变发展方式、优化发展方向、提升发展动力，追求高质量发展的崭新阶段。倡导高质量发展，是适应经济发展新常态的主动选择，是贯彻新发展理念的根本体现，是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求，是建设现代化经济体系的必由之路。
高质量发展首先意味着增长方式的创新。要确保经济数据的精确、营商环境的优化、产品质量的可靠、资源对接的精准和配置方式的合理。要建立以智慧经济为主导，以创新、高效、节能、环保为核心，以质量主导数量为导向，推动产业不断升级，推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体全面可持续发展的增长方式。要确立创新性、再生性、生态性、精细性、高效益的发展观念，这是高质量发展的本质特征。高质量发展更意味着发展格局的创新。十九届五中全会明确提出，“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”。扩大内需的关键在于形成强大的国内市场，而形成国内市场的关键又在于畅通国内大循环、促进国内国际双循环、全面促进消费、拓展投资空间。
02、提供新动力：改革创新能力
中国今日之繁荣，离不开改革开放的功劳。“改革开放40年的实践启示我们：开放带来进步，封闭必然落后。中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国。”中国明日之振兴，更离不开开拓创新的助力。“改革开放40年的实践启示我们：创新是改革开放的生命。实践发展永无止境，解决思想永无止境。”在当前国际环境错综复杂、国内发展稳定任务艰巨、机遇与挑战并存的时代关节点，如何理解改革创新的意义与价值、如何看待改革创新与中国特色社会主义现代化国家建设之间的内在关联？这关系到中国未来很长一段时间的大政方针和发展方向。
党的十九届五中全会明确将“改革创新”作为“十四五”时期经济社会发展的重要指导思想之一。全会指出，要以改革创新为根本动力，要将“坚持深化改革开放”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，要“坚定不移推进改革，坚定不移扩大开放，加强国家治理体系和治理能力现代化建设，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措，持续增强发展动力和活力”。在建议“十四五”时期经济社会发展主要目标时，全会更加明确提出，“改革开放迈出新步伐。社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成”。
十九届五中全会将创新提到了一个前所未有的高度。“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。”这一重要论断可以从以下五个方面理解：
第一，“核心地位”。将创新放在我国现代化建设全局中的核心地位，这代表着创新无可比拟的至尊地位，同时也代表着党和政府对创新的高度重视；
第二，“战略支撑”。将科技的自立自强作为国家发展的战略支撑，这表明要彻底改变以往注重模仿、以借鉴为主的创新理念，确立自主创新的战略格局；
第三，“四个面向”。将科技前沿、经济中心、国家需求、人民利益作为创新战略的出发点和归宿，这恰是新时代中国特色社会主义制度的优势所在；
第四，“三大战略”。将科教兴国、人才强国和创新驱动作为创新战略的三大支点，直接设定了实施策略；
第五，“两大支点”。重点提及创新体系和科技强国这两大战略支点，为下一步创新战略的实现规定了具体框架。
改革创新之所以被提高到如此地位，既是源自对当前国际大环境和国内小环境的现实考虑，也是出于对中国自身发展和世界格局变迁的提前研判：
首先，改革创新是百年大变局的时代之需。在2018年6月22日召开的中央外事工作会议上，习近平总书记提出：“当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。”这一论断切中了当前这场席卷全球的史无前例的大变革的实质。这是一场全方位、立体化、多维度的变革。经济格局的颠覆性发展、政治极化的结构性扩散、文明冲突的局部性爆发、信息技术的革命性升级、价值观念的根本性扭转是大变局的具体表现。面对这样的时代变迁，唯有改革创新，迎头赶上，才能立于不败之地。闭关锁国，固步自封，是没有任何出路的；
其次，改革创新是应对复杂国际形势的务实策略。分歧、动荡、混乱是当代欧美各国政治生态的真实写照。与此同时，经济单边主义、政治激进主义、文化保守主义强势抬头，不平等浪潮、逆全球化浪潮、民粹主义浪潮风起云涌，共享、合作、双赢等理念遭遇空前危机。复杂的国际形势要求中国要坚定地走自己的路，自主创新、自强自力是最现实的策略。再次，改革创新是高质量发展的内在需要。高质量的发展要求全新的理念、全新的机制体制、全新的模式和格局，必须破旧推新，大胆改革；
最后，改革创新是创新型国家的题中之义。创新型国家必须具备四个特征：一是创新投入高。国家的研发投入占国内生产总值（GDP）的比例在2%以上。二是科技进步贡献率达70%。三是自主创新能力强。国家对外技术依存度指标在30%以下。四是创新产出高。世界上公认的20个左右的创新型国家所拥有的发明专利数量占全世界总数的99%。创新型国家需要强大的主体力量，需要合理的资源配置，需要良好的社会环境，这都需要不断改革体制机制，不断创新政府职能，方能得以实现。
至于如何实现改革创新，十九届五中全会给出了具体的路径和方略：
一要强化国家战略科技力量。重点是制定科技强国行动纲要，健全新型举国体制，加强基础研究、注重原始创新，瞄准人工智能、量子信息等前沿领域，建设综合性国家科学中心和区域性创新高地；
二要提升企业技术创新能力。重点是强化企业创新主体地位，发挥企业家在技术创新中的重要作用，发挥大企业引领支撑作用；
三要激发人才创新活力。重点是贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造方针，深化人才发展体制机制改革；健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系；健全创新激励和保障机制，构建充分体现创新要素价值的收益分配机制；加强创新型、应用型、技能型人才培养；支持发展高水平研究型大学，加强基础研究人才培养；
四要完善科技创新体制机制。重点是深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系；改进科技项目组织管理方式；完善科技评价机制，优化科技奖励项目；健全政府投入为主、社会多渠道投入机制，加大对基础前沿研究的支持力度。
03、解决新矛盾：社会治理能力
共建共治共享的社会治理制度，是中国共产党在长期探索中形成的，被实践证明符合国情、符合人民意愿、符合社会治理规律的科学制度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必要前提，是十九届四中全会提出要着力建设和完善的重要制度之一。整个“十三五”期间，我国的社会治理取得了长足的进步。社会治理体系不断完善，社会治理格局不断健全，社会治理体制日渐成型，社会治理水平明显提高，整个社会长期保持和谐稳定，人民群众的获得感安全感幸福感显著增强。为了进一步加强和创新社会治理，十九届五中全会明确提出，“十四五”时期，要进一步“完善共建共治共享的社会治理制度”。
共建共治共享的社会治理制度内涵丰富、意义深刻。所谓“共建”是指在坚持人民主体地位的基础上，依靠全体人民共同建设、共同发展，必须充分尊重人民的意志，反映人民的意愿，充分发挥人民群众创造历史的巨大智慧和决定力量。所谓“共治”是指坚持依靠人民群众治理国家和社会，优化社会治理的多元主体格局，支持人民群众通过多种方式有效参与社会治理，把人民当家做主落到实处。所谓“共享”是指坚持让全体人民共享发展和治理成果，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，朝着共同富裕目标不断迈进。共建共治共享，是一个重要而复杂的系统工程。三者只有彼此交融、相互促进，才能进一步加强和创新社会治理，才能提升社会治理现代化水平，才能确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。
当代中国处于深度转型期，社会矛盾冲突凸显，公共安全风险急剧增加，网络技术革新引发失序风险，现行社会治理理念有待革新，传统社会治理体系存在短板，这些现象和变化对地方治理和基层治理提出了重大挑战，也使市域治理和市域治理现代化变得必要而紧迫。
究竟如何加强和创新社会治理、提升社会治理能力呢？十九届五中全会提出了一系列的改革建议：
首先，完善社会治理体系。重点是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体；
其次，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用。打通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径；
再次，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能。加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。最后，加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。
04、面向新时代：数字治理能力
人类正在走进数字时代，一个以互联网+、大数据和人工智能为基本特征的数字时代。“三者共同标志着人类新时代的三个侧面，共同构成了新的社会时代。网络侧重于描述人类社会乃至与物理社会广泛连接的状态，大数据侧重描述新社会状态下的内容形态和数字本位状态，人工智能则描述了新的社会创造物和广泛的机器介入的社会状态。”20世纪40年代，计算机和存储器推广，数字时代宣告开启。20世纪50年代，网络技术迅速升级，网络时代到来。20世纪60年代，芯片、激光和通信技术获得突破性发展，为互联网络、数据处理和智能机器奠定了坚实的基础。20世纪90年代，互联网开始普及。进入21世纪，随着传感器技术、云存储技术、新型通信技术的开发，大数据时代随即到来。最近十年，“伴随数据处理能力的大幅提升，超级运算技术的广泛应用，新式算法的横空出世，人工智能领域的跨越式发展让人目不暇接，甚至有些始料不及。所有的现实都在显示：无论情愿与否，一个全新的人工智能时代正在迎面走来”。
在人类发展史中，任何一场新技术革命都对社会发展和政治变革影响深远。在大数据、云计算、物联网等信息技术的加持下，无论是利益的提取和综合，还是权力的操纵与运作，抑或决策的酝酿与输出，政治行为大多以数字形式即时呈现并精准表达。这些新变化对传统政治理论和实践构成了重大冲击和挑战，也在实质上推动了新型国家治理样态的塑造和发展，激发了人们对现实政治未来变革的前瞻和预判。
技术永远是一把双刃剑。随着数字技术的逐渐成熟以及在政府管理和社会治理各领域的应用日趋广泛，基于大数据和智能算法的人工智能分析现状、评估事态、预测走势的能力与水平也不断提升，政府越来越倾向于依据大数据、借助智能系统管理公共事务，开展国家治理。传统政治中占据重要地位的公共精神、精英意识、公民美德、大众参与等观念遭受冷遇，冷酷的数据、精准的算法则备受推崇，渐有“无数据不决策，无数据不治理”之势，一种不同以往的新型数字威权或技术管制也浮出水面。从这个角度来看，如何全面地看待数字化浪潮对社会、经济和政治的冲击和挑战，科学地制定应对方案和发展策略，合理地界定数字治理能力的内容和权限就显得尤其重要。
十九届五中全会敏锐地捕捉到了这一重要趋势，全面、系统地提出了面向未来的数字化治理战略，并具体提出了五大治理原则：
一是“发展原则”。推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群；
二是“提升原则”。加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平；
三是“规范原则”。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用；积极参与数字领域国际规则和标准制定；扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台；
四是“保障原则”。保障国家数据安全，加强个人信息保护；
五是“服务原则”。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。
在此基础上，十九届五中全会提出要充分发挥数字治理在经济发展、产业创新、文化建设、服务业升级、货币管理等领域的功能和作用：
第一，加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力；
第二，加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。同时推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合，推动先进制造业集群发展，培育新技术、新产品、新业态、新模式；
第三，推进城乡公共文化服务体系一体建设，推动公共文化数字化建设，实施文化产业数字化战略；
第四，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化；
第五，建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制。
05、构建新秩序：全球治理能力
当代世界已经进入动荡变革期，不稳定性和不确定性明显增加。其中，最为根本性的变化就是，在产业革新与科技进步的推动下，新兴发展中国家群体性崛起，改变了传统的经济格局和世界秩序。这一改变意味着：
首先，传统、老牌强国绝对优势被削弱，绝对垄断被打破，绝对地位被松动，绝对影响被消解；
其次，全球话语权发生转移，各国影响力发生变迁，规则主导权发生改变，国际秩序格局由单极体系转向多极体系；
最后，传统格局的解构必然意味着全新格局的产生，而新格局的出现注定不会一帆风顺，冲突、摩擦、对抗在所难免。
处于动荡变革期的国际环境将具有如下特征：
第一，冲突性。新兴力量上升，要想真正走上历史舞台，必须打破传统格局、既定规则和现有机制；传统势力颓势已显，不甘退出中心地带，必想方设法调整规则、动用策略，确保优势和地位。从这个意义上看，美国针对中国、日本、韩国和欧洲的贸易对抗没有触底的那一天。这其实根本就不是贸易战，而是大国之争；
第二，共享性。这个时代不为任何一个国家独享，不是任何一个国家独秀的舞台。尤其是科技的发展、技术的进步、观念的革新，可以轻松跨越任何主权国家的疆界，可以随意超越任何肤色和种族的差异；
第三，交互性。你中有我，我中有你。国与国之间，互动中有竞争，竞争中有合作，合作中有交锋。东西方同时上演“闭关锁国”与“地理大发现”的时代不会再有，除非甘愿关门自娱自乐；
第四，求变性。对于现实政治，在全面深度变革、矛盾凸显的背景下，必须在多元中求共识，在变革中求发展。对于社会思潮，交锋交融才有活力，多元多变才会发展。在旧局中寻找破局之法，在乱局中谋求解局之道，在变局中筑造新局之路。时代规定政治。变，对一些国家是危机，对一些国家是契机；变，对一些国家是挑战，对一些国家是机遇。各国对大变局的理解和应对，往往与昨日地位的定位、今日态势的评估和明日发展的预期息息相关。一般来说，处于上升发展期的发展中国家会采取进取性政治，处于平缓发展期的传统发达国家会采取保守性政治。
在这样风云变幻、错综复杂的国际环境下，中国将以何种姿态、何种立场应对呢？十九届五中全会明确指出，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念已深入人心，必须警惕单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成的威胁，必须实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面。这为中国处理国际关系、拓展全球治理事务奠定了基调、确定了准星。
对于全球治理能力的内涵和范围，十九届五中全会提出：“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。”这表明今后一段时期的全球治理必须遵循如下原则：
第一，建设更高水平开放型经济新体制。开放型经济新体制意味着推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展；意味着有序扩大服务业对外开放，依法保护外资企业合法权益，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系；意味着完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权；意味着稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。“我们应该谋求包容互惠的发展前景，共同维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际秩序，坚持多边贸易体制的核心价值和基本原则，促进贸易和投资自由化便利化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。”
第二，推动共建“一带一路”高质量发展。“一带一路”高质量发展意味着必须坚持共商共建共享原则，必须秉持绿色、开放、廉洁理念，促进共同发展；意味着必须推进基础设施互联互通，拓展第三方市场合作；意味着必须坚持以企业为主体，以市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则，健全多元化投融资体系；意味着必须深化公共卫生、数字经济、绿色发展、科技教育合作，促进人文交流。
第三，积极参与全球经济治理体系改革。在治理原则上，坚持平等协商、互利共赢，推动二十国集团等组织发挥国际经济合作功能。在治理体制上，维护多边贸易体制，积极参与世界贸易组织改革，推动完善更加公正合理的全球经济治理体系。在治理机制上，积极参与多双边区域投资贸易合作机制，推动新兴领域经济治理规则制定，提高参与国际金融治理能力。在战略上，实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。
综而述之，身处纷繁复杂的内外环境，面对机遇和挑战并存的重要战略机遇期，十九届五中全会立足时代背景，擘画发展蓝图，谋划实现路径，制定战略部署，其核心精神就体现在一个“新”字上：为了迎接新的发展阶段，提供新的发展动力，解决新的社会矛盾，面向新的智能时代，构建新的世界秩序。这也内在注定，“当代中国的发展之路，比以往世界上任何一个大国的崛起都更复杂、更艰难、更具挑战性”。新时代的国家治理必须构筑高质量发展、改革创新、社会治理、数字治理、全球治理五大核心能力，这是全面推进国家治理体系和治理能力现代化、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必要前提和重要保证。
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发表于 2021-1-15 09:37:01
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