从认定到实施再到摘帽，脱贫攻坚成果是怎样评估的？

gecccn · 发表于 2021-3-4 10:45:51

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2月25日上午，全国脱贫攻坚总结表彰大会在人民大会堂隆重举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平向全国脱贫攻坚楷模荣誉称号获得者颁奖并发表重要讲话。2014年12月，国务院扶贫开发领导小组办公室发布了我国832个贫困县名单，2020年11月23日，贵州宣布最后9个深度贫困县退出贫困县序列，2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京举行。这意味着，脱贫攻坚战真正胜利收官。

从贫困县认定到各项脱贫政策实施，再到摘帽，832个贫困县究竟经历了怎样的过程？宣布摆脱绝对贫困、退出贫困县，又是如何衡量的？记者采访了近年来一直参与脱贫攻坚评估工作的原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学副校长林万龙，请他讲述评估过程中的故事。

评估组组长林万龙教授（右一）在甘肃东乡与贫困户访谈。受访者供图

从村到国，一个完整的评估体系

2016年，我国开始实施脱贫攻坚成效评估。作为国务院扶贫办脱贫攻坚成效考核专家组成员，林万龙几乎从一开始，就参与了评估考核工作。

“脱贫攻坚的考核，主要有三种方式，省际交叉考核、第三方评估以及社会监督。”林万龙告诉记者，他们所做的，是年度脱贫攻坚成效第三方评估和贫困县退出及退出抽查第三方评估。其中，贫困县退出及退出抽查第三方评估是贫困县是否能摘帽最重要的评估。

在基层干部或群众看来，第三方评估通常是两人一组，入村入户进行调研评估，因此，曾有不少基层干部不理解，“来两个年轻的娃娃，跟村民聊聊天，两三天的工夫，就可以评估我们几年、几十年的工作成效？”这是评估制度最初实行时，林万龙经常能听到的疑问，同样的，在社会上，也有一些类似的声音。
  实际上，第三方评估远非如此，林万龙告诉记者，第三方评估体系是一个复杂且完整的体系，一般人看到的入村入户的调查员，其实只是终端的信息采集者，且不是唯一的信息来源。“这个系统中，从下到上，首先是入户的调查员，一般是两人一组，分工不同，一个负责问卷调查和资料核对，一个负责拍照、录像，同时他们在访谈贫困户之外，还要看贫困户的房子、身上穿的衣服、所消费的食品等各个方面的情况。到了晚上，两个人回到住处，先进行数据和信息整理，形成2人组的初步意见。随后，当晚即要将初步意见报调查小组组长讨论，当晚由分县调查组组长召集各小组长开会讨论，汇总信息。随后，分县督察组上报到分省调查组组长审查、讨论、汇总之后，还有疑问的，由评估总体专家组再进行审核、讨论。在这个过程中，还要采纳其他方面的意见，比如在县级小组阶段，如果认为有问题的，会向县里反馈意见，县里可以进行自辨，或者提供相关的证据，这些意见和证据也会一同上报，直到专家组手里，如果专家组不能统一意见，会继续上报到国务院扶贫办，由扶贫办召集专家再一次讨论。”林万龙说。
  调查员是怎样选拔和培训的？
  在进行评估时，入村的调查员是最重要的环节之一，也是最初的信息采集者，这些调查员来自何方，又是如何选拨出来的？
  林万龙告诉记者，调查员大部分是来自全国各地的高校师生，基本的学历要求是硕士以上，个别条件优秀的可以放宽到保送研究生的大四学生。

  中国农业大学评估组学生在江西于都跋山涉水访谈贫困户。受访者供图
  在初步选拨之后，所有调查员要先进行培训，林万龙告诉记者，“培训的内容主要有两部分，政策培训和技巧培训。政策培训方面，主要由国务院扶贫办相关部门的负责人，讲解各项扶贫政策，要让参与调查的人都了解各项政策，否则调查就无从谈起。在培训中，有过学生完全不了解政策的现象，比如说到2010年脱贫的标准是2300元，就有学生问：‘2300元还贫困吗，我1个月才1000多’。事实上，这个学生说的是他一个月花1000多，而脱贫标准是一年的可支配收入2300元，不是一个概念，其中差距巨大。此外还要培训调查技巧，包括各种保密技巧、和贫困户沟通的技巧、观察贫困户家庭情况的技巧等。”
  培训结束后，还要进行考试，只有成绩超过90分的才算合格，才能成为一名调查员，“调查员要将调查的信息录入系统，每一个调查员都有身份认证，认证之后，才能录入信息。”林万龙说。
  调查和评估体系非常复杂，在调查方面，由一系列的问卷、观察标准等构成，比如两不愁三保障，这是基础的标准，房子怎么样，是不是危房，医疗、教育有没有保障，食品、衣服等情况怎么样，通过调查员的观察、和贫困户的问卷交流等，最终形成一个基础的信息。但如何才能获得最真实的信息，这就需要观察、沟通等各方面的技巧，林万龙说，“调查的过程，本身对参与调查的师生们，是一个非常好的锻炼，让他们可以把理论知识和实践结合起来。事实上，有些学生以前想当然地觉得基层干部不干事儿，工作作风不好，但下去之后才知道，绝大多数的基层干部确实是在玩命地干、在干实事。因此，参与评估工作对学生是一个非常非常好的教育和学习过程。”
  入户调查中，细节更重要
  第三方评估采取抽样调查制度，抽样的程序非常严格，林万龙解释称，这是为了最大程度地保证客观性。“全面调查，832个县中的每一户都调查一遍是不现实的。而抽样调查要最大可能地保证真实和客观，机制就非常重要。”
  林万龙介绍，一般情况下，在一个县进行调查时，会事先抽取拟调查的村子，但抽样结果是高度保密的，调查员一般在出发去调查村之前1个半小时才能告知地方，进村后，还会随机抽取调查的具体家庭，然后入户调查，也就是说，调查之前，调查员也不知道调查哪一户。

  中国农业大学评估组学生在甘肃东乡入户访谈。受访者供图
  在入户时，地方干部是不能陪同的，只能由调查员入户，独立进行调查。林万龙说，“进村之后，调查员怎么找哪一户在哪儿呢？其实，原国务院扶贫办设计有一个APP，它和国家建档立卡信息系统的数据库是相连的，每一户建档立卡户的详细情况都能查到，包括家庭人数，成员年龄，是否就学、是否就医，家庭地址具体的经纬度等，所以调查员到村里后，是可以找到任何一户建档立卡贫困户的。假如地方干部说没有这家人，那一般来说是说不通的，如果没有这家人，信息不可能进入建档立卡信息系统。”
  入户之后，两个调查员分工合作，一个负责问卷调查，了解贫困户各种政策的享受情况，比如家庭成员身患疾病的，是否得到了医疗保障，花了多少，报销了多少等。另一位负责录像、照相。此外还要观察家里的情况，比如房屋是否是危房，适龄儿童是否真的就学了等。
  入户调查中，会碰到各种情况，不同情况需要调查员进行不同的应对，林万龙告诉记者，“比如房子的问题，房子安全等级可以分为A，B，C，D四等，C，D两等属于不安全住房，评等级需要专业机构进行，但调查员要有一个初步的认识，比如看起来是不是安全，有没有发现安全隐患等，这些初步的感官认识，不是结论，但确是信息的一部分。比如有调查员碰到过，某座房子承重墙看起来有一条较大裂缝，疑似C级，调查员于是可能会提出疑问，地方政府就会跟进，进一步调查，请专业机构进行评定等。再如儿童就学的问题，如果孩子恰好在家，可以看看孩子的书包，假如书包里确实有书，但书非常新，就要怀疑，孩子是不是真的在上学，这时候就需要多方调查，比如调学籍资料，看看是不是真有这个孩子的学籍等。还有看衣服，如果衣柜里的衣服都是新的，而且款式和村里其他人的衣着差异很明显，这也会引起怀疑，这些衣服是不是临时捐的？”
  满意度究竟是什么？
  在评估中，群众满意度，是一个误解最多、质疑也最多的项目，有不少基层干部曾表示，满意度过于主观，每个人感官不同，同样政策，有人满意，有人不满意，还有人得到了帮扶之后，还  想得到更多帮扶，所以表示不满意，怎么办？
  此外，满意度中的非贫困户满意度同样被多次误解，林万龙解释说，“这样的误解，我们能理解，毕竟满意度看起来是个主观判断，而且贫困户和非贫困户享受的帮扶政策，有一个悬崖效应，两者之间政策帮扶的差距很大。所以评估满意度，一度受到了很多怀疑。但事实并非如此，之所以对满意度有怀疑，其实是对评估方法的误解所致。”
  那么，满意度究竟是什么？又是如何评估满意度的？林万龙解释说，“满意度实际上的正式称呼叫群众认可度，经常会通俗地表述为满意度。调查群众认可度的过程，不是简单地问贫困户或者非贫困户，‘你对帮扶政策、帮扶干部满不满意？’这样的问法，不管回答满意还是不满意，随机性、主观性都太强，科学性不足。事实上，在调查满意度的时候，会有一系列非常具体且相对客观的问题。比如会问村里的路和以前相比，是变好了还是变坏了；问村里的垃圾处理和以前相比，变好了还是变差了？问帮扶干部多久来家里一次？这样的问题有十多个，夹杂在整个问卷中，在和村民聊天的过程中，自然而然就问出来了。最后，评估系统会通过事先设定的不同问题的权重和不同回答的赋分，计算得出群众认可度。这显然比直接询问受访者对脱贫工作是否满意更为客观。之所以会引起误解，是因为外部的人看到的，只是最后的结果，而不了解评估的过程和方法。”
  评估不仅是总结，更是脱贫攻坚的一环
  2015年，我国提出脱贫攻坚的“六个精准”，包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。
  林万龙告诉记者，评估可以看做是脱贫攻坚的结果证实，是成效精准的体现。但同时，评估也并非只是在最后一步体现，而是和整个脱贫攻坚联系在一起的。“我觉得评估工作有几个方面的作用。用原国扶办领导总结的话来说，它是脱贫攻坚的指挥棒和推进器，通过考察评估，及时引导脱贫攻坚工作的推进，使各地政府有效展开工作。它也是脱贫攻坚的温度计，衡量百姓对脱贫攻坚工作的满意度。它还是脱贫攻坚的质检仪，可以及时发现问题，及时改进。”
  从2017到2020，林万龙和他的同事、学生们，以及无数的调查评估人员，见证了许许多多地方脱贫攻坚实现的过程。“对我们自己来说，这是一次前所未有的历练，一个成长的过程。一方面，调查评估的过程，也是把我们自身所学和实践印证的过程。另一方面，在价值观的塑造上，同学们也得到了很多历练和成长，他们对中国农村、特别是贫困地区的农村有了真切的观察。我们会要求调查评估的人，住宿的时候，不可以使用房间里任何收费的东西，有些地方我们住宿时，会送一些果盘之类，我们也要求不得打开包装，这样第二天他们就不送了。这既确保了评估过程的干净，对学生也是一个很好的教育。”
  如果说对细节的追求，是用显微镜在看脱贫攻坚，那么，对整个脱贫攻坚的理解，则需要另外一种视角，林万龙说，“做了这么长时间评估，我们可以说有两面镜子，显微镜是其中一面，需要在最细微的地方观察脱贫攻坚的效果，另外一面是望远镜，在细节之外，还要去观察和思考整个国家脱贫攻坚的大格局。显微镜使我们在微观层面了解更多动人的故事和可能存在的不足，望远镜使我们能整体性把握脱贫攻坚的伟大成效和伟大意义。”
  如今，评估工作已经结束了，在记者采访的时候，林万龙的团队刚刚交了最后一份年度成效考核的评估报告。回看这些年的工作，林万龙至今仍感到震撼，“脱贫攻坚确实是一场前所未有的伟业。我为这些年能深度参与到这一伟业的政策研究和评估实践感到无比的荣幸。我时常为百万干部、千万群众、亿万社会各界在脱贫攻坚中所表现出来的伟大精神所感动。脱贫攻坚的意义可以用两句话来概括：脱贫攻坚补上了全面建成小康社会的关键一环，脱贫攻坚也为走向共同富裕奠定了坚实的基础。举个具体的例子，2015年，整个贫困地区小汽车保有量为每百户家庭8.3辆，到2019年，这个数字增长为每百户家庭20.2辆，这说明，贫困地区人口的生活水平有了明显的改善。事实上，过去5年，贫困地区农民人均可支配收入的增长速度每年都超过了全国农民平均的增长速度”，林万龙说，“不仅收入如此，贫困地区的公共服务、乡村治理能力也都有了显著的增强。在整个脱贫攻坚中，中国特色社会主义的制度优势体现得淋漓尽致，这一制度优势既保证我们可以集中力量办大事，也保障了国家发展战略的系统设计、政策的延续和持续发展。”

林万龙：中国农业大学副校长，国家乡村振兴研究院副院长，经济管理学院教授、博士生导师，原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员。（来源：中国农业大学经济管理学院微信公众号（内容转自《新京报》））

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