[产业策略] 雷明：巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作

雷明（北京大学乡村振兴研究院院长）

决胜脱贫攻坚，全面建成小康社会，是两个一百年目标中第一个百年目标。2024年中央一号文件对确保不发生规模性返贫作出了详细部署。为巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴，中央特设的5年过渡期也已经过去3年。切实做好过渡期最后两年工作意义重大。

切实防止发生规模性返贫是前提

如期完成脱贫攻坚目标任务后，全面推进乡村振兴，是三农工作重心的历史性转移。过渡期最后两年，切实防止发生规模性返贫，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的根本前提。

一是要实事求是、分类指导、分类施策、精准发力。持续巩固脱贫成果，切实防止发生规模性返贫，就是要深度聚焦脱贫地区发展不平衡不充分的问题，政策分类施策，对象分类指导、差异化衔接、协同发力，切实建立健全持续性脱贫长效机制，分类分层依次有序振兴，推动减贫战略和工作体系平稳转型。

二是要保持帮扶政策总体稳定。持续保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。进一步巩固“两不愁三保障”成果，进一步落实好教育、医疗、住房、饮水等民生保障普惠性政策，并根据脱贫人口实际困难给予适度倾斜。进一步加大对脱贫地区产业的支持力度，强化脱贫地区产业发展基础设施建设，拓展销售渠道，创新流通方式，补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级。持续拓宽增收渠道。以脱贫县县域为单位规划发展乡村特色产业，巩固、拓展、提升特色产业和产业发展势头，持续拓展“电商+”“光伏+”“旅游+”等新业态。持续提供就业岗位，做好脱贫人口稳岗就业，进一步加大对脱贫人口职业技能培训力度。规范管理公益岗位，促进弱劳力、半劳力等家庭就近就地解决就业。

三是要持续健全机制。进一步健全可持续防止返贫监测帮扶机制，完善省市县互通、多部门参与的防止返贫动态监测和精准帮扶机制，持续对脱贫县、脱贫村、脱贫人口等易返贫致贫对象实施常态化监测，重点监测、持续跟踪收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况。进一步健全可持续巩固长效机制，从攻坚期的超常规举措向常态帮扶转变，进一步健全农村低收入人口常态化可持续帮扶机制。分层分类做好帮扶救助，切实保障好基本生活，确保不出现规模性返贫。坚持和完善可持续的东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶机制。进一步健全可持续社会保障机制，对农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减，导致基本生活出现严重困难人口等农村低收入人口开展可持续动态监测。

四是要持续增强易地搬迁后续扶持。强化多渠道促进就业，加强配套基础设施和公共服务，搞好社会管理，确保搬迁群众稳得住、有就业、持续能致富。持续聚焦搬迁群众技能提升、破解就近就业难题，通过积极承接东部地区产业转移，助推工业化、新型城镇化协调发展，持续发挥易地扶贫搬迁带动效应。按照现行东西部扶贫协作和对口支援的安排，持续引导东部地区转移产业向中西部易地搬迁集中安置区周边转移。进一步完善易地搬迁集中安置点学校、医院等公共服务体系，支持引导周边工业园区配套建设员工住房，提供特殊住房优惠贷款，加快促进“人的就近城镇化”。持续吸引中西部地区成熟劳动力回流，让转移企业获得稳定的劳动力资源，增强企业市场竞争力，解决中西部地区“一老一小”问题。

五是要进一步充分发挥好政府、市场、脱贫对象三大主体作用，形成可持续合力。持续形成政府有为、市场有效、对象主体有知有志有责有为，协同有效的统一体。政府有为，强调政府的责任担当，由主导到引导，通过顶层规划设计，实施有效监管。市场有效，强调充分发挥市场机制，市场出清，确保投入产出关系通畅、市场环境通畅、生产生活通畅，政商关系、政民关系、民商关系通畅。对象主体有知有志，强调内在自身努力和外在环境推力拉力，实现有效增能、赋能。通过 “以奖代补、以工代赈、以自立代帮扶”三大方面的转变，围绕增强“主体性”，强化内生动力，通过将脱贫对象纳入现代产业链、供应链、价值链之中，通过市场主体、市场精英带动，提升自身可持续发展能力，培育竞争优势，增强自身竞争力。

同乡村振兴有效衔接是关键

有效实现巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接是乡村振兴的根本所在，同时也是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本保证。必须协调交融、协同合作、携手前行，以协同续精准、以精准助协同，推动乡村协同振兴。

让广大脱贫地区、脱贫户逐渐从享受帮扶红利、财政转移红利转向更多地依靠自我奋斗红利、市场红利上来。巩固脱贫成效，保障不返贫，顺利接续乡村振兴，需要有为政府和有效市场共同发力。目前，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍。因此，还要在持续激发各类市场主体活力、建设高标准市场体系等方面狠下功夫。政府需进一步完善政府调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，通过创新和完善宏观调控机制，不断提高政府的宏观治理能力。进一步深化放管结合、优化服务改革。善于借助大数据、物联网、云计算等新工具和新手段，进行宏观调控和弥补市场失灵，更好地发挥政府作用。持续推动农村改革创新深化，激活农村闲置资源，切实提高脱贫对象及农民在土地增值收益中的分配比例，以利益共享为核心，完善“风险共担、利益共享、互利共赢”的合作发展机制，持续打造联农、带农、益农高效利益联结机制，真正让脱贫对象及小农户持续稳定地共享市场红利。

将脱贫对象和广大弱势群体纳入现代产业链、供应链、价值链之中，使其真正成为其中一个有效节点。社会主义市场经济下最有效、最持久的巩固脱贫成效方式，就是产业和就业，有效激活农村各类生产要素，持续将脱贫对象和广大弱势群体真正稳定地纳入现代产业链、供应链、价值链之中。这就要切实以培育新型农业经营主体为切入点，有效激活农村各类生产要素，大力壮大新型经营主体。持续加大对新型经营主体在资金项目、金融保险、用地用电等方面的政策支持力度，不断提高其自身发展能力和引领农户脱贫致富能力。重点以农业产业为基础，持续着力推进农业产业链的纵向延伸和横向拓展，继续以三产联动打造特色产业为立足点，以生态优质助力品牌增值为突破点，以股份合作构建农企利益共同体为承接点，紧紧扭住“全环节升级、全链条升值”这个关键，依托加工流通、乡村旅游和农村电商，把“土资源”变成“金饭碗”，将农户有效嵌入乡村产业“产业链、供应链、价值链”三个链条的全链条之中，走出一条以“三链同构”接续乡村产业发展特色更强、品牌更响、收益更多的新路径。

制度安排是根本

如期打赢脱贫攻坚战的一个关键，就是因地制宜、实事求是的制度安排，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接同样必须重视制度衔接、机制衔接，有效的制度安排同样是实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的根本保障。

有效衔接乡村振兴，在制度安排上，要特别注意应逐步由过去仅关注“两不愁三保障”目标尽快转到关注全面发展提升目标上来，由过去仅关注基本吃、穿、住、行等现实生活基本生存需要问题转向到更加关注精神、能力、文化等隐性深层发展需求问题，由过去仅关注收入问题到更加关注就业问题，由过去仅关注自身生存问题到更加关注脱贫个体社会融入、社会认同等社会发展问题，由过去仅关注简单的生存问题到更加关注发展问题、社会责任、环境保护责任意识等可持续发展问题。

就产业制度而言，乡村振兴产业关键还是要坚持三产融合，推动产城、产乡、产村深度融合、精准对接，大力推进数智乡村、智慧乡村建设、新型节能技术开发、高效生态农业、康养文旅小镇建设、乡土文化传媒、乡村振兴基金投融资等，切实做好脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。持续以创新的思路推进体制机制变革。用好国家土地政策和相关政策，创新土地综合开发利用模式，把土地指标从政策性平均分配转变为以需求为导向的市场化配置，更加注重区域流动、城乡互动、结构优化、功能互补。

就政策制度而言，要进一步做好政策保障的衔接。脱贫攻坚期实施的许多政策措施，例如党建帮扶政策、金融帮扶政策、教育帮扶政策、东西协助政策、兜底保障政策等，不仅在脱贫攻坚期发挥了重要作用，还对防止返贫、巩固拓展脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴起到重要作用，这些有效的政策措施应根据情况变化不断补充完善。切实将脱贫攻坚期形成的行之有效的帮扶体制机制充分吸收，借鉴到“十四五”时期对低收入人口和欠发达地区的帮扶工作中，吸收到乡村振兴战略的实施工作中。在过渡期最后两年，还应根据乡村振兴和农业农村现代化的新要求，不断充实完善更多带有普惠性和区域性的政策。

就治理制度而言，要进一步创新社会综合治理，建立健全有效的现代乡村治理制度体系，提高农民社会化组织程度，通过乡土文化复兴唤起农民的文化自觉，推进乡村的品质发展、全面发展。另外，县域在乡村振兴中责任重大，角色关键，起着承上启下的作用。要坚持党的领导，坚持一把手负责制，建立各负其责、各司其职的责任体系，为巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴提供坚强保证。从村级层面而言，在进一步强化巩固拓展、扶知扶志扶智的基础上，打造有效的现代乡村治理生态体系。同时要看到，乡村治理现代化的有效实现是一个长期过程，需要在脱贫地区和欠发达地区经济、社会、文化等各方面整体发展基础上进行整体治理资源、治理能力的综合提升。