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黄延信（中国农业经济学会副会长、农业农村部政策与改革司原巡视员，博士） 我国的经济社会发展得益于党领导的改革开放。改革是亿万农民的创造，是从农业发端的，主要内容是实行家庭联产承包责任制。农村土地集体所有，成员以家庭为单位承包经营，从改革初期的试点，到明确承包期15年，再到延长承包期30年，党的十九大又明确在30年承包期到期后，再延长30年不变。那么土地承包期究竟是多少年，15年与“两个30年”承包期是何关系，相关政策如何衔接？这是广大农民群众和基层干部普遍关心的问题，又是认识不一致的现实问题。认识不一致，导致对政策宣传、执行不一致。为了把赋予农民长期有保障的土地使用权落到实处，有必要把农村土地的承包期限讲清楚。
1978年，农民开始家庭联产承包经营制度改革探索，收到明显的增产增收效果。1982年，党中央决定在农村实行家庭联产承包制度，明确要求：“目前实行的各种责任制”，“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。1984年中央一号文件明确要求，“延长土地承包期”，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林山、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。这就是农村土地15年承包期的来历。
1978年开始家庭联产承包的地方，到1993年，土地15年的承包期将届满。农民能否继续承包土地？承包政策会不会调整？这是很多地方农民担心的问题，农民普遍担心土地承包政策会变化。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，1993年11月中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。在这个时间点宣布将承包期延长30年，这是为了保持农村土地承包政策的稳定性、连续性，消除农民怕土地承包政策不稳定的顾虑。为避免承包耕地频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，中央还提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。
1998年10月，党的十五届三中全会提出，“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“是党的农村政策的基石，决不能动摇”，“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期有保障的土地使用权”。经过有关方面几年的努力，2002年8月，全国人大常委会审议通过了《农村土地承包法》并于2003年3月1日实施，规定国家实行农村土地承包经营制度，依法保护农村土地承包经营权的稳定。2007年实施的《物权法》，重申了有关土地承包的法律规定。这就把农村土地承包经营的政策上升为国家法律。
2008年，党的十七届三中全会提出赋予农民长期有保障的土地使用权，农村土地承包关系长久不变。2017年党的十九大明确，30年承包期到期后再延长30年。至此，我们可以清晰地确认，农民承包经营土地的期限，由1984年规定15年，经过1993年到党的十九大两次将土地承包期延长30年，一共是75年。每次顺延的只是农户承包土地的承包期限，不是按当时人口重新调整土地承包关系。因此，在第一个30年承包期到期后，顺延的仍将是土地的承包期限，而不是、也绝不应该按未来的农村人口打乱重新承包土地，这一点必须坚持。在30年农村土地承包期限到期后，应在农村土地承包经营权确权颁证的基础上，将承包期（关系）直接顺延30年。不能按农村实有人口调整土地承包关系，否则，就不是土地承包关系的延长，而是重新发包，这与中央的政策要求是不相符的。
农村土地承包到期后，土地承包关系不能、也不应按照未来的农村人口调整土地承包关系。第一，土地是以农户家庭为单位承包经营，不能随人口的变化调整承包关系。农村土地由集体所有、集体经营，变为集体所有、农户以家庭为单位承包经营。为了稳定农民对承包土地的经营预期，早在1994年，党中央就明确，农村土地承包关系提倡实行“增人不增地，减人不减地”；2003年实施的《农村土地承包法》规定，承包期内发包方不得收回土地，不得调整土地；《物权法》第130条、131条进一步规定，承包期内发包方不得调整承包地、不得收回承包地。这就排除了在承包期内随着不同农户家庭人口的变化而调整土地承包关系的可能性，从而使农民对土地有相对稳定的财产权，对土地的使用有稳定预期。第二，不同农户承包经营集体土地起点是公平的。虽然在农村实行土地集体所有、以家庭为单位承包经营，但在20世纪80年代进行土地承包时，不同农户家庭在册人口，不论男女老少，人人都同样获得了承包土地，起点是公平的。就是说，农村集体土地经营制度的变化对不同农户在制度、规则、机会上是一样、是公平的。这也是我们所应该且能做到的，我们只能做到起点公平，而不应该、也没办法实现结果公平。否则，农民对承包土地就缺少稳定预期，就会失去有效激励机制，阻碍农业生产发展。第三，农民获得的承包土地经营权是用益物权，是国家法律赋予承包农户的绝对财产权力。这个权力已经确权到农户，本质上是不可以调整的。一旦经常性调整土地承包关系，农民对土地的占有权、使用权就缺少稳定感，收益权就更没有保障，就不会增加对土地的投入，从而对农业生产造成不利影响。
有人主张应根据农村人口的变化不断调整土地承包关系，一个重要理由就是土地是农民生活的根本保证。对这个问题的理解不同，直接影响农村土地承包政策的落实。有必要从理论和实践上讲清楚，目前和今后，一小块农地究竟是不是农民的生存依赖。
从理性思考来看，只有在特殊条件下即农业社会，土地才是农民生活的根本保障。农民一旦没有土地，生活生存就没有保障。
随着分工分业的细化，工商业快速发展，城市化、市场化、信息化水平达到空前高度，特别是经过改革开放40多年的发展，我国城乡二元体制被打破，农民的就业选择空间越来越广，农民的收入越来越多元，土地对农民生活、增收的保障性功能大大弱化。这时再在所有农村人口之间不断调整均分有限的土地，对增加农民收入、改善农民生活质量已没有多少实际意义。
从实践来看，我国已有相当数量的农民离开农村到城市从事非农行业。2017年已有超过2.87亿农民到城市、到异乡就业。从不同行业经营效益看，农民外出务工的收入远高于经营土地的收入。从农户家庭的收入来源构成看，据国家统计局数据，2016年农民外出务工的工资性收入已超过农民可支配收入的50%，来自种植业的收入已降到18%左右。从一二三产业劳动生产率看，2016年第一产业从业人员人均创造GDP为29619.8元；第二产业总业人员人均创造GDP为132544元，是第一产业的4.47倍；第三产业从业人员人均创造GDP为113819.5元，是第一产业的3.84倍。我们应客观评价农民对土地依赖程度，切不可不适当、过分夸大土地对农民的重要性，这样会对制定符合实际的土地政策产生不利影响。在分工分业高度发达、交通运输十分方便、农民就业来源日趋多元化、来自农业的收入只占农民总体收入很小部分的情况下，再一味强调土地对农民生活的保障性功能，是过时而不符合实际的传统观念。现在是开放的市场经济时代，分工分业越来越细，农民就业渠道越来越多，农民收入越来越多元化，分析农民与土地的关系，不能把思维停留在农耕文明时期。
事实上，由于农业生产方式的变化，一些农民在承包地上加大投入，改善生产条件，发展设施农业，也使承包土地的调整成为不可能。同时，如果允许调整承包地，将导致不同农户经营土地更加分散化、细碎化，发展农业适度规模经营更加困难。实践中，确有一些农民甚至基层干部，仍寄希望于土地承包合同30年到期后，通过调整承包关系获得土地。对此，笔者认为应明确告诉这些人，不要抱有幻想。否则，我们国家历时5年，花费超过800亿元人民币开展的农村承包土地确权颁证工作的成果将不复存在。
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发表于 2021-3-25 09:38:01
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