董世峰:农村土地承包经营纠纷仲裁适用法律的探索

董世峰（四川省射洪市农业农村局）

农村土地承包经营纠纷从根本上说是权属和利益的纠纷，权利与义务的交织。农村土地承包从1981年至今，已历时31年之久，因其涉及的相关法律和政策面多且广，时间跨度长，情况复杂，政策性、法律性、时效性强，在此过程中，中、省、市、县均出台了许多土地承包政策性文件，全国人大、最高人民法院、农业农村部等也出台了《中华人民共和国农村土地承包法》及多个相关的法律法规及司法解释，各省也相继出台了地方性《农村土地承包合同管理条例》及《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法等地方性法律法规。这些政策、法律法规都有极强的时效性，都有施行的具体起止日期，在仲裁裁定农村土地承包经营纠纷时，就应当选择纠纷发生时，中、省已出台的且在有效期内的相关法律法规和政策为裁决依据。如因法律政策选取不当，就会因裁定不当，无意损害承包合同当事人双方及第三者的合法利益，给农村社会和谐稳定留下新的隐患。

根据我国农村土地承包历程，按照相关政策、法律出台的时间先后，以我县为例，将我国农村土地承包历程大致划分为五个阶段：第一阶段为1981年第一轮土地承包开始至1994年9月30日《四川省农业承包合同管理条例》实施前；第二阶段为1994年10月1日《四川省农业承包合同管理条例》实施起至1999年7月31日（部分地区是1997年、1998年不等，下同）第一轮土地承包到期止；第三阶段为1999年8月1日第二轮土地承包开始至2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施前；第四阶段从2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施起至2018年12月31日止。第五阶段为从2019年1月1日《中华人民共和国农村土地承包法》（修改稿）实施起至今。在第一轮土地承包期间，每5年开展了一次土地小调整。1997年至2002年间，还有国务院批准公安部户籍制度改革文件，也涉及承包土地的政策问题。

第一阶段

1981年第一轮土地承包开始至1994年9月30日《四川省农业承包合同管理条例》实施前。这段时间，出现的土地承包纠纷，应该选择纠纷发生时仍然有效的各地土地承包经营政策，或者依据承包农户与发包方--农业生产队（合作社）所签订的《农业土地承包合同书》及《中华人民共和国合同法》等作为仲裁裁决纠纷的依据。

需要注意的是，在此期间，每5年开始了一次土地调整。针对不同小调整时期内发生的纠纷，选择适用小调整时期内有效的土地承包政策。1983年四川省还出台了《四川省农业承包合同管理办法》（试行草案）》和《遂宁市农业合作社章程（试行草案）》，这两个地方性法规也是裁决农村土地承包纠纷的重要法律政策依据。

第二阶段

1994年10月1日《四川省农业承包合同管理条例》实施起至1999年6月30日，即第一轮土地承包到期止。因1994年7月26日由四川省人大常委会颁布了《四川省农业承包合同管理条例》，有效期到2002年11月30日止，为此，在此期间发生的农村土地承包纠纷，应该选择《四川省农业承包合同管理条例》和《中华人民共和国合同法》等作为仲裁的法律依据。

第三阶段

1999年7月1日第二轮土地承包开始至2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施前。在这个时期，中省市县分别出台了《关于做好第二轮农村土地延包的通知》，最高人民法院1999年6月28日出台了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（法释〔1999〕15号），失效时间为2008年12月24日。1997年06月10日国务院批转了公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和《关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发 〔1997〕 20号），对农村户口迁入城镇并转为非农户口的，对原承包土地作出了明确的政策规定。针对这段时期发生的农村土地承包纠纷，在仲裁裁决时，应该依据1999年承包方与发包方所签订的承包合同，最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（法释〔1999〕15号），还可以依据《四川省农业承包合同管理条例》，以及1999年中省市县出台的关于做好第二轮农村土地延包的相关文件等。

第四阶段

从2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施起至2018年12月31日止。这段时期出台的相关法律还包括：农业部2005年1月19日发布自2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令2005年第47号），2007年11月29日发布2008年3月1日起施行的《四川省<农村土地承包法>实施办法》,最高人民法院2005年7月29日发布2005年9月1日起施行的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，2004年4月30日国务院办公厅发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电[2004]21号）等法律法规及政策。为此，在此期间发生的农村土地承包经营纠纷，应该针对纠纷发生的时间和性质，选择上述相关法律法规和政策作为仲裁裁决的法律政策依据。

第五阶段

从2019年1月1日《中华人民共和国农村土地承包法》（修正稿）实施之日起至今。即《农村土地承包法》（修正稿）开始实施后发生的纠纷，修改后出台的《农村土地经营权流转管理办法》，以及自2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于修改<最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释>等二十七件民事类司法解释的决定》中涉及农村土地承包经营纠纷的若干司法解释相继出台。为此，在仲裁裁决这个时段发生的承包经营纠纷时，应该选择新修改的《中华人民共和国农村土地承包法》（自2019年1月1日起施行）和《农村土地经营权流转管理办法》（农业农村部令2021年第1号）（自2021年3月1日起施行）。最高人民法院2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（修正稿），以及最高人民法院关于修改<最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释>等二十七件民事类司法解释的决定》。

需要注意的是，在选择这两部法律及最高人民法院司法解释时，《农村土地承包法》（修正稿）自2019年1月1日起施行，《农村土地经营权流转管理办法》自2021年3月1日起施行，《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（修正稿）自2021年1月1日起施行，而不是法律条文中所规定的起始日期。

由于农村土地承包经营纠纷情况复杂，利益诉求多样，涉及关联性法律法规和政策性规定较多，如第一轮及第二轮早期承包经营纠纷可能涉及户籍、国土、林业、计划生育、税费负担等法律法规和政策，在仲裁承包纠纷案件时，在事实调查清楚的情况下，需要结合当时有效的相关政策、法律法规的规定，综合考量后，依法依规及相关政策作出仲裁裁决。（来源：《中国乡村发现》2023年第3期）