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汪三贵 郭建兵 胡骏（中国人民大学农业与农村发展学院/中国扶贫研究院） 一、引言
脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，但贫困问题具有复杂性和系统性，脱贫摘帽无法保证一劳永逸，返贫致贫风险仍然存在，打赢脱贫攻坚战后对有关方面仍然需要持续关注。巩固拓展脱贫攻坚成果，对于可持续和稳定脱贫具有重要意义，也是在为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。
二、必要性与理论框架
返贫时有发生，致贫风险长期存在。党和国家高度重视巩固拓展脱贫攻坚成果。我国巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。我国在脱贫攻坚中取得了重大成就，但脱贫攻坚具有“攻坚”性质，同时贫困问题具有复杂性和系统性，仍然存在部分方面需要持续关注：一是返贫致贫风险仍然存在，脱贫不稳定户、边缘户和特殊困难群体具有较高返贫致贫风险；二是部分脱贫户有“精神贫困”层面的“等靠要”思想，内生发展动力不足；三是产业扶贫的可持续性，产业扶贫由政府主导，目标具有短期性，部分产业存在同质化问题，带动能力有待提升，市场作用发挥不足；四是深化“两不愁三保障”，核心指标要持续关注，如脱贫户房子现在处于危房边缘，不是危房，未来有可能变成危房；五是脱贫户的持续增收问题，增收是稳定脱贫的重要基础；六是政策的调整与衔接，脱贫攻坚结束之后，需要充分研究政策的变不变和怎么续的问题，如驻村帮扶政策、易地扶贫搬迁后续扶持政策等。
巩固拓展脱贫攻坚成果，在于防范化解返贫致贫风险。当家庭遭受风险冲击时，会引起福利水平下降，影响贫困脆弱性，部分脱贫人口存在返贫风险，部分非贫困人口存在致贫风险。贫困脆弱性指农户未来陷入贫困的可能性，按照现行的农村贫困线标准，虽然我国农村地区农户的贫困脆弱性呈现下降趋势，但贫困脆弱性的均值仍然较高，地区差异明显，同时随着贫困线标准的提高，贫困脆弱性的程度会增加。贫困脆弱性是一种预期的状态和动态的概念，为了预防贫困发生，要对潜在风险对象进行动态监测并健全帮扶机制，确保其不陷入“贫困陷阱”，其中比较突出的是脱贫不稳定户、边缘户和特殊困难群体。研究发现城乡居民医疗保险、教育保障、易地扶贫搬迁、产业扶贫和就业扶贫等脱贫攻坚政策都能显著影响农村居民的贫困脆弱性，因此要保证扶贫政策总体稳定。
巩固拓展脱贫攻坚成果，要基于现有脱贫攻坚政策体系，探讨降低农户返贫致贫风险的机制。返贫致贫风险因素包括内部风险因素和外部风险因素，内部风险因素涉及到农户自身的人力资本水平，外部风险因素包括自然、社会和经济风险。基于上述分析，本文确定了巩固拓展脱贫攻坚成果的理论框架(图1)，旨在在巩固已有成果的基础上，不断拓展脱贫攻坚成果。
三、巩固拓展脱贫攻坚成果的机制与措施
我国农村居民存在返贫致贫风险。为巩固拓展脱贫攻坚成果，需做好动态监测和健全帮扶机制，重视内部风险因素和外部风险因素，防范化解返贫致贫风险，具体措施如表1所示。
（一）健全动态监测机制，关注潜在风险对象
1.整合优化贫困监测与评估体系
根据国务院扶贫办的数据，2020年全国有脱贫不稳定户和边缘户近500万人，国家对这部分群体建立了防止返贫致贫监测和帮扶机制，取得了很好的效果。后续动态监测可以仍然采用全国扶贫开发信息系统，但是需要改进数据库设计，如部分县及以上数据直接从统计部门获取、进一步开放权限等，方便扶贫干部日常使用及数据开发。但国家动态监测主要关注的是重点监测对象的收入问题，缺少对其他指标的监测。“两不愁三保障”是脱贫攻坚工作的重中之重，后续动态监测工作不仅要扩展监测指标，也要特别关注“两不愁三保障”等脱贫攻坚核心指标的稳定性。
规范动态管理机制，及时防范化解风险。充分发挥监测体系的作用，对监测情况进行及时预警，提高监测的效率，做好线上预警和线下深入排查反馈的双线工作，做到有预警必有反馈，对预警情况形成全流程的闭环管理。对于深入排查的预警户，如有较大的返贫致贫风险，需要立即采取帮扶措施，因人因户施策，坚持开发式帮扶和保障性措施相结合，多措并举进行帮扶，防范化解返贫致贫风险，防止陷入贫困。适时开展对贫困监测与帮扶工作的评估。
2.密切关注特殊困难群体
防止返贫致贫要重点关注特殊困难群体。特殊困难群体在已脱贫人口中比例较高，而且脱贫难度大，投入的帮扶力度大，是脱贫攻坚后期的“硬骨头”。加强对特殊困难群体的帮扶，防范化解返贫致贫风险，需建立更高标准的社会保障体系，加强公共服务体系建设，推动城乡公共服务均等化。同时要实施更具有针对性的相互补充的措施，才能保证这部分群体的可持续脱贫，脱贫之后也需要格外关注，并对这部分群体进行动态监测。
(二)提高人力资本，防范化解内部风险因素
1.完善健康保障体系
健康扶贫是防止因病返贫致贫的重要手段。在脱贫攻坚中，通过健康扶贫，使贫困人口看病从“看得起”到“看得方便”再到“看得好病”，降低了因病致贫返贫风险，斩断了“疾病—贫困—疾病”的恶性循环。巩固拓展健康扶贫：一是需要完善健康保障体系，建立长效、可持续的医疗保障体系，根据各地的经济发展水平确定合理的报销比例，防止部分地区出现对贫困人口过度保障和过度医疗的情况；二是继续提升公共医疗和基层医疗服务水平，逐步把适用于贫困人口的部分政策拓展到全体农村居民，加速建立全民重大疾病和慢性病救助体系。
2.提升教育保障水平
教育扶贫是实现人力资本积累的重要手段和阻断贫困代际传递的重要途径。巩固拓展教育扶贫：一是继续推行控辍保学政策，加强对辍学风险较大的贫困家庭适龄少年儿童的跟踪监测，将控辍保学对象推广到非贫困人口、非义务教育阶段，提高整个农村地区各教育阶段的入学率和完成率；二是关注教育质量问题，瞄准“上好学”的目标；三是普及学前教育，加大对学前教育的财政支持力度，缩小农村幼儿与城市幼儿在起跑线上的差距；四是加快职业技术教育发展，以就业和市场需求为导向，通过职业技术教育提升职业技能水平。
3.构建技能培训体系
技能培训是增强贫困人口能力和素质的重要方式。巩固拓展技能培训：一是构建系统化培训，以就业和市场需求为导向，做好培训需求与培训内容的匹配，统筹整合县级层面各部门的培训内容，形成系统化精准化的培训，利用专业化人才进行培训，注重落到实处，重视培训效果的提升；二是完善农业技术推广体系，农业技术推广体系是农村地区重要的技术技能培训方式，但目前农业技术推广体系存在缺乏统一组织、职责体系划分不清和资金难以保障等问题，未来应该培育多元化的农业技术推广主体，建设系统化的农业技术推广体系，瞄准脱贫人口提供精准化的培训。
4.注重内生动力培育
内生动力是增强脱贫人口自我发展动力的重要方式。巩固拓展内生动力培育：一是做好帮扶需求与帮扶政策的匹配，在后续帮扶中要更加明确帮扶对象的需求，调动农户参与的积极性；二是注重文化引领，利用文化扶贫的力量消除存在的贫困文化，加强思想教育，潜移默化地影响脱贫人口的精神状态，引导内生动力不足的脱贫人口树立正确的价值观，继续实施精神文明创建活动；三是发挥激励作用，“福利依赖”会影响内生动力，需要适当优化帮扶政策，创新帮扶政策的方式，树立先进典型和发挥榜样引领作用。有条件现金转移是国际社会上进行扶贫资助和帮助的重要方式，可以尝试在多项政策实施中利用有条件现金转移方式。
(三)完善保险扶贫与后扶措施，防范化解自然风险
1.完善保险与再保险体系
保险扶贫可以降低返贫致贫风险。巩固拓展保险扶贫：一是完善政策性农业保险和商业性农业保险互补体系，政府需出台政策鼓励推动商业性农业保险的发展，创新保险产品，发展灾害保险、价格保险和成本保险等，保费补贴比例需根据地区差异、产品种类和目标导向等进行调整；二是发挥再保险作用，为了降低商业性农业保险的风险，需要发挥再保险的作用，最终形成多层次的保险体系，分散农业生产经营风险，保障脱贫户稳定增收；三是推广“防贫保险”，保险可以降低保险对象的风险，具有“济贫”和“防贫”的重要功能，脱贫人口面临的因病、自然灾害和意外事故等风险较大，但防范风险意识不强，少有脱贫人口采取措施规避风险，需要通过教育提高脱贫人口的风险意识。
2.强化易地扶贫搬迁后续扶持
易地扶贫搬迁目的是通过“挪穷窝”“换穷业”，实现“拔穷根”，从根本上解决搬迁群众的脱贫发展问题。巩固拓展易地扶贫搬迁：一是制定后续扶持政策，全力保障后续扶持资金，完善易地扶贫搬迁集中安置点的公共服务和配套基础设施，做好户籍和社保等衔接政策的同步配套；二是发展产业和增加就业，要确保搬迁农户能够稳得住，因地制宜安排后续产业的发展，发展容易吸纳脱贫人口的产业和项目；三是关注易地搬迁集中安置点的社区治理，健全社区管理服务职能，建设统一的社区服务中心。同时要密切关注易地扶贫搬迁分散安置点的后续发展情况，最终确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。
(四)创新扶贫治理模式，防范化解社会风险
1.提升村级治理水平
基层治理与减贫有密切的关系，村民自治组织能力和权威的缺失与不足是导致精准扶贫实践困境的重要原因。巩固拓展村级治理水平：一是优化驻村帮扶机制，随着脱贫攻坚任务的完成，驻村帮扶的工作机制要根据目标任务进行优化调整，组织方式上可以适当灵活；二是提升村干部的能力和素质，随着农村年轻人口大量流入到城市，村干部老龄化问题突出，能力和素质有待提升，需要不断加强对村干部的培训，出台措施引导乡村本土的精英或者“乡贤”回归乡村治理；三是促进自治、法治和德治“三治”融合，自治激发农户的积极性与参与性，加强群众自治组织建设。
2.壮大村级集体经济
村级集体经济是农村地区重要的经济组织形式，有利于维护农村社会稳定、促进农村经济发展、增加农民收入、积累村集体财富和开展基层公共服务。巩固拓展村级集体经济建设应该培育“市场+社会+政府”的运行方式，具体如下：一是重视市场带动作用，以市场为导向，发挥市场的主导性作用，推动村级集体经济发展的集约化、专业化和规模化经营；二是发挥基层的社会治理作用，形成完善的村级集体经济组织法人的治理结构，加强对村级集体经济资金的监管力度；三是发挥政府的支持作用，政府需要在政策扶持、规划引导和资金支持等方面推动村级集体经济发展，鼓励资本和人才支持村级集体经济发展。
3.创新协同扶贫模式
巩固拓展脱贫攻坚成果，应该更多发挥市场和社会的作用，创新扶贫模式，具体如下：一是利用市场机制，发挥市场对资源配置的作用，激活农村的存量资源，促进资本和人才的流动，利用市场力量落实产业扶贫等政策，面向市场进行布局发展，提高竞争优势；二是发挥社会的参与作用，重点在于发挥社会组织的作用，如深度吸收专业慈善机构或公益组织参与扶贫，扶贫过程中将部分扶贫项目交予专业的公益组织进行管理等；创造公众参与机制，鼓励社会公众对扶贫工作进行建议和监督。推动公共服务提供下沉到基层组织，便于及时有效开展公共服务。鼓励社会组织筹集捐赠资金用于扶贫，推动扶贫资金来源多元化；三是发挥政府的支撑作用，扶贫治理模式中，政府的重心是健全配套政策。创新扶贫治理模式，注重发挥市场作用，引入更多社会力量，优化政府主导的扶贫格局，形成协同扶贫模式。
(五)深化产业就业扶贫，防范化解经济风险
1.深化产业扶贫促稳定增收
产业扶贫是实现精准扶贫的重要举措，实现了从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，会影响贫困户的生计策略选择，能使农户家庭贫困脆弱性降低15%左右。巩固拓展产业扶贫：一是明确产业发展目标由短期向长期转变；二是明确产业发展瞄准对象的转变，巩固拓展产业扶贫成果需要瞄准农村地区全部的村与农户，追求高质量和长远化发展；三是发挥市场的主体作用；四是做好扶贫产业资产的清产核资，完善扶贫产业资产的产权界定，但产权给予县级政府、乡镇政府还是村集体需深入探讨，要因地因项目制宜。
2.深化就业扶贫促稳岗就业
就业扶贫的目的在于为农村贫困劳动力提供长期的就业岗位，通过技能培训提高就业创业能力，提升就业服务水平，获得长期稳定收入。巩固拓展就业扶贫：一是构建就业培训体系，加大对脱贫人口职业技能培训力度，培训的内容既要结合主体意愿，也要以社会需求为导向，针对性开展培训，同时做好与其他相关政策的有效衔接，如教育扶贫和金融扶贫等，提升就业服务质量；二是重视发挥公益性岗位的作用，创新开发新的公益性岗位，健全公益性岗位管理制度，解决“人岗不匹配”问题，健全考核评价体系；三是加强东西部劳务协作，支持脱贫户外出务工，形成长期稳定的劳务输出，强化劳务输出跟踪服务，鼓励支持东中部劳动密集型产业向西部地区转移，提供相应的税收、土地和信贷等优惠政策。
四、小结
“扶上马，送一程”。巩固拓展脱贫攻坚成果，健全动态监测和帮扶机制，密切关注特殊困难群体。不断通过完善健康保障体系、提升教育保障水平、构建技能培训体系和培育内生动力等提高人力资本。完善政策性农业保险和商业保险互补体系，发挥再保险的作用，强化易地扶贫搬迁后续扶持，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。提升村级治理水平，推动“三治”融合，壮大村级集体经济，创新协同扶贫模式，重视治理方式的提升和转变。稳定增收是关键，推动产业扶贫与产业兴旺有效衔接，夯实产业发展基础，做好脱贫人口的稳岗就业工作。
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