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武舜臣 陆雪娇 黄帅金
——基于政策执行视角的审视
一、引言
农业社会化服务是弥补农业生产劳动力短缺、提升农业生产现代化水平、推动农业适度规模经营的重要力量。党的十八大以来，农业社会化服务发展迅速。农业农村部数据显示，截至2020年底，全国农业社会化服务组织数量超90万个，农业生产托管服务面积超16亿亩次，其中服务粮食作物面积超9亿亩次，服务带动小农户7000万户。农业社会化服务的快速发展，既得益于中国农业生产的现实需要，也离不开各类政策的扶持引导（高强、孔祥智，2013；王定祥、李虹，2016）。
为推进农业社会化服务发展，2017年原农业部开始实施农业生产托管项目，该项目也成为农业社会化服务政策落地实施的重要载体。然而，从整个农业社会化服务政策体系看，无论是在补贴总量还是补贴强度方面，农业生产托管项目都显得“微不足道”，且存在“项目制”的诸多局限。再次，农业生产托管项目的运行同样存在“项目制”下激励弱化渐显、资金整合难等突出问题（豆书龙、叶敬忠，2019），致使项目发挥作用的空间有限。结合2020年12月农业农村部发布的《关于2019年农业生产托管项目绩效评价情况的通报》（以下简称《通报》）中关于农业生产托管项目绩效方面的权威性论断，不免让人产生如下疑问：存在种种局限的农业生产托管项目取得明显成效的关键是什么？幸运地是，政策过程理论为本文回答这一问题提供了一个较好的分析框架。基于已有研究，并结合实地调查，本文尝试从政策执行视角出发，探索政策执行主体在农业生产托管项目执行过程中的政策变通行为，并以此解释项目效果的成因。这不仅有助于人们更深入地理解农业生产托管项目取得明显成效的原因，而且能够为政策执行理论本土化进程提供新的典型案例。
二、理论基础
在现代政策科学成为公共管理学科中独立的研究领域之后，拉斯韦尔进一步将之划分为“过程的知识”和“过程中的知识”两部分（Lasswell，1970）。此后的公共政策研究基本上按照拉斯韦尔的这两种路径展开。其中，“过程的知识”逐渐发展成为政策过程理论（李文钊，2019）。
政策执行虽是政策过程的重要环节，但其重要性在西方文化背景下被长期忽视（陈家建等，2013）。直到20世纪70年代，Pressman和Wildavsky对早期政治科学中有关政策执行的假设提出挑战，政策执行才被作为公共政策研究领域的重要问题受到关注（吴少微、杨忠，2017）。与国外不同，在中国，政策执行才是各方角力的主战场，也吸引了国内学者更多的注意（例如吴少微、杨忠，2017）。从政策执行角度出发，以西方的经典理论模型为基础解释中国公共政策成功执行或出现问题的原因，成为当前国内政策执行相关研究的标准范式。
政策变通是政策执行过程中广泛存在的一种现象，表现为政策执行主体不按原政策的原则和目标不折不扣执行的行为（庄垂生，2000）。政策变通作为政策执行者的行为选择，人们难以对其做出绝对的价值判断。整体而言，学界既认为应该坚持政策执行的刚性，又无法忽略“弹性变通”在政策执行中的重要作用（赵天航，2020）。因此，政策变通既可能成为限制政策产出的毒药，也可能成为成就政策效果的良药，这取决于政策执行者如何解决政策需求（政策输入）与政策供给（政策输出）之间的矛盾，及其对政策精神实质的把握（庄垂生，2000）。
三、农业生产托管项目执行过程中的问题
从顶层的政策制定，到政策的最终落地，需经历文本传导和落地实施两个主要阶段。作为公共政策范畴的农业生产托管项目，是农业社会化服务政策落地的重要载体，为农业社会化服务政策落地提供了可行的制度配套及有力的资金支持。
（一）农业生产托管项目执行过程中的文本传导阶段
1.农业生产托管项目形成的政策背景。2017年起，围绕农业社会化服务的文件陆续发布，将发展农业社会化服务推向了一个新的高度。农业社会化服务受到决策层高度关注离不开两方面重要的现实背景：一是以规模经营实现农业现代化的理念的确立和强化（张忠根、黄祖辉，1997；张士云等，2014），二是继续以土地流转推进农业规模经营的模式面临困境（孙新华，2013）。
2.农业生产托管项目的文本传导过程。农业社会化服务涉及产前、产中、产后环节，每个环节都对应农业农村部的多个内设机构。基于上级精神，农业农村部围绕农业社会化服务设立多个项目，不同项目由不同司局及下设的不同处室独立负责。这些内设机构都会将分管项目及有关政策传达至省级农业农村部门。同理，省级农业农村部门内设机构也会将分管项目及有关政策传达至地市级农业农村部门，以此方式向下传导，最终，所有的项目及文件精神经区县级农业农村部门整合后得到落实。
3.文本传导中的“条块关系”及其影响。条块关系是中国政府组织体系中基本的结构性关系（陶振，2015）。项目制下，不同部门或同一部门不同机构申报的项目之间可能在项目目标上存在重合，这让原本已有的条块关系更为复杂（李元珍，2015）。
（二）政策文本与落地实施之间的矛盾及表现
不同于政策文本传导，落地实施是检验政策有效性的关键。笔者在对农业生产托管项目的调查中了解到，与其他诸多项目类似，该类项目也存在政策文本与落地实施衔接不当的问题。正是这类矛盾的存在，限制了项目效果的发挥，迫使基层项目执行主体采取变通行为甚至放弃项目的执行。
1.项目工作经费欠缺与项目执行高投入、高风险之间的矛盾。农业生产托管项目环节多、周期长，且要求分阶段验收。在项目实施过程中，无论是全过程动态监管，还是单环节阶段性验收考核，都需要大量人力、物力和财力的投入。但笔者在实地调查中了解到，农业生产托管项目经费中未设置专项工作经费，这在一定程度上影响了基层项目执行主体落实项目的积极性。
2.项目实施方案下达时间与项目执行和验收时间之间的矛盾。农业生产托管项目实施方案的下达与项目的执行验收存在时间上的偏差，在一定程度上影响了项目的落地和验收。另外，由于不同年份项目的补贴力度和补贴方式不同，农户和项目抽查验收主体对农业生产托管项目的认识难度增加，从而降低了项目验收的有效性。
3. 补贴力度小与服务主体投入大之间的矛盾。《农业部办公厅、财政部办公厅关于支持农业生产社会化服务工作的通知》对补助标准做出了规定：“防止干预市场机制，原则上财政补助占服务价格的比例不超过30%”。在服务小农户为主的服务模式下，社会化服务组织要为应对检查和验收准备较多的合同和验收材料，也由此形成了一笔不小的开支。鉴于此，农业社会化服务主体申请项目的积极性大大受挫，不利于项目的顺利开展。
四、矛盾约束下地方政府的变通之策：
执行抑或放弃
由于地方发展的特殊性、政策设计的缺陷以及难以回避的政策文本与落地实施的矛盾，与其他多数项目一样，农业生产托管项目在执行过程中也存在各种难以克服的矛盾。正是这些矛盾，影响了追求自身收益最大化的基层项目执行主体的行为选择，最终导致上下级之间和区域之间的项目执行差异。这些差异性政策行为就是理论上所讲的政策变通（庄垂生，2000）。
（一）以政策变通放弃项目执行
面对上级下达的政策文件或项目，基层农业部门会判断政策或项目实施方案的可行性，并采取系列变通行为。笔者在调查中发现，在某些经济发展水平较高、农业社会化服务相关补贴较多的省份，搁置农业生产托管项目以避免繁琐的监督检查是当地农业农村部门的主要选择。正如《通报》中提到的，“个别省份没有部署农业生产托管工作，把项目资金整合他用”。
（二）以政策变通推动项目落地
在农业生产托管项目既有执行方案的基础上，无论是区县级项目组织主体，还是农业社会化服务组织，都采取了某种程度的政策变通。相比于在政策文本层面的变通，在项目落地实施层面的变通幅度要大得多。政策变通的结果是积极的：一方面降低了项目组织主体的项目验收难度，另一方面提升了农业社会化服务组织对项目的接受程度，弥补了其在服务提供中的部分短板。可见，可操作性是项目执行层面政策变通的方向。
五、政策变通下项目成效的形成路径
与潜在问题
《通报》显示，在财政资金的支撑下，农业生产托管项目成果斐然。通过调查发现，农业生产托管项目成效的取得，与基层项目执行主体做出的政策变通密不可分。基层项目执行主体的政策变通不但克服了项目落地难的问题，而且提升了项目的执行效果。
（一）政策变通与项目的顺利落地
政策落地难主要缘于政策供求错位，以及基层执行主体在政策变通能力方面的不足。上级政府制定的政策与现实情况可能会脱节，此时，基层项目执行主体变通能力的发挥是关键。
政策文件与落地实施之间矛盾的关键在于对执行主体的激励不足。因此，该阶段的政策变通主要是围绕如何提高不同执行主体的积极性展开。
（二）政策变通与项目实施的衍生效果
政策变通虽有效地推动了农业生产托管项目落地，但限于该项目在地方农业社会化服务诸多项目中的地位，项目效果能那么显著应该另有原因。笔者通过调查发现，为了提升农业生产托管项目的实施效果，地方政府对相关政策做了如下变通：第一，将农业生产托管项目与其他项目整合，从而提升了农业生产托管项目的实施效果；第二，借助乡镇政府的力量，优先确定并整合项目执行区域，通过服务区域的成方连片提升中标社会化服务主体的利润。
（三）政策变通与项目实施的“意外”效果
2016年，中央启动了支持贫困县统筹整合利用财政涉农资金试点，试点的核心内容体现在涉农资金项目审批权限的下放。因此，与其他县级行政单位相比，试点贫困县有更大的资金整合权限，可以实现涉农资金投入的合力（杨广勇、杨林，2020）。与其他试点贫困县将项目资金整合他用的做法相比，洛宁县将项目整合资金用于推动农业社会化服务的做法是实施农业生产托管项目的“意外”效果。
（四）政策变通与潜在问题
由上文分析可知，正是由于基层项目执行主体的政策变通，才促使农业生产托管项目落地，并取得显著的效果。然而，作为对原政策的一种偏离，政策变通也会引发一些问题：一是限制服务环节和服务模式；二是导致基层项目执行主体频繁调整；三是干扰了市场机制，影响社会化服务市场的正常秩序。
六、结论与启示
鉴于政策文件与落地实施之间存在诸多矛盾，农业生产托管项目实施过程中的政策变通无处不在。在尽可能推动项目落地的目标下，诸多政策变通形式的背后既体现了基层项目执行主体的智慧，也暗含了基层项目执行主体的诸多无奈。基层项目执行主体依靠政策变通保障了农业生产托管项目的顺利落地，并通过与其他相关项目进行整合，放大了农业生产托管项目的政策效果，有效地推动了农业社会化服务发展。
农业社会化服务的发展离不开政府调控和政策规范。通过更加有效的政策手段实现以最小的成本换取最大的收益始终是公共政策追求的关键目标。从本文的研究结论可以得到以下启示：
第一，在农业社会化服务政策体系的构建层面。项目制有其自身优势，但在中国政府组织体系条块分割的架构下，以及农业社会化服务覆盖领域宽泛的情形下，实施单一项目的不确定性明显增加。第二，在农业生产托管项目的组织实施层面。与上一个层面不同，农业生产托管项目组织和实施层面的问题更为琐碎。一是要考虑基层项目执行主体的成本收益和激励问题，二是要构建由下到上畅通的信息反馈机制。（来源： 中国农村经济中国农村观察微信公号）
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发表于 2021-10-13 09:03:31
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