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农业农村现代化中的小农户发展动态与衔接机制研究

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发表于 2021-10-13 09:54:53 | 显示全部楼层 |阅读模式

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芦千文 苑鹏(中国社会科学院农村发展研究所)

  新时代加快农业农村现代化,必须优先解决小农户发展问题。文章基于农村改革以来小农户的实际演变过程,界定并提出了小农户的识别标准,并对其分化的动态特征和发展的情境选择进行了比较分析、前景判断。一是小农户将在总量减少的趋势下,朝着农业在家庭层面的副业化、在劳动力层面的专职化、代际分工向代际传递转型的方向演变,部分小农户渐进性退出农业,部分小农户则发展成新型农业经营主体和服务主体的重要来源;二是在农村市场化改革过程中,小农户已经形成了专职化、组织化、服务化、产业化的情境选择,为具有不同分化特征的小农户提供了衔接现代农业的多元路径;三是政策上推动小农户与现代农业发展有机衔接,要优先支持小农户沿着规模化、专业化、服务化的方向发展壮大,为小农户选择不同发展情境提供制度支持和服务支撑,帮助小农户参与现代农业产业链、供应链、价值链。促进小农户与现代农业发展有机衔接,必须注重动态特征与情境选择的相互匹配,制定策略性、系统性、协同性、整体性的衔接路径组合。
  目前,我国进入了全面建设社会主义现代化,从全面小康迈向共同富裕的新时代,必须加快农业现代化进程,补齐农业农村发展短板。把小农户引入现代农业发展轨道是中国实现农业现代化必须重视的关键问题和核心任务。在长期的发展进程中,文化、习俗、制度等特殊因素塑造了中国小农户的独特特征,既表现为小农户应对外部冲击行为响应的路径依赖,也表现为经济结构、制度环境、外部约束等营造的小农户发展的情境选择。同时,相对一致外部环境塑造的不同分化类型的小农户群体,在时间维度上呈现出生命周期的阶段性演变特征。中国小农户演变的独特性与阶段性,共同构成了小农户演变的动态特征。要实现小农户与现代农业发展有机衔接,必须以其动态特征为基础,结合所处的情境选择,科学合理地设计衔接策略及政策措施。那未来一个时期,中国小农户的动态特征、情境选择是什么?研究这一问题,对于认识中国小农户演变规律具有理论价值,对于促进小农户与现代农业发展有机衔接也具有现实意义。
  一、文献综述
  研究中对小农户的普遍关注,起源于习近平总书记对2017年3月6日北京日报第18版《小农生产过时了吗》一文的批示。该文的基本观点是,小农在农业生产领域具有无可比拟的优势、并未过时,中国农业现代化不能抛弃“小农经济”(这里的“小农”就是本文所指的小农户)。党的十九大报告明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”,随后,小农户与现代农业发展有机衔接,成为“三农”理论和政策研究的焦点。家庭联产承包责任制实行初期,学界提出了农户家庭经营合理性的理论观点,为长期坚持和完善家庭联产承包责任制作出了贡献。但随着农业现代化推进,特别是进入20世纪90年代后,理论界对小规模农户经营农业合理性的认识逐步消减,普遍把小农户理解为“传统小农”,并秉持“小农消亡论”,认为小农户与现代农业不兼容,必须以规模化经营主体替代小农户。只有少数学者认识到小农户存在的合理性和长期性。如罗伟雄、陈武认为以农户为基本单位组织农业生产是中国农业现实而又合理的选择。丁长发认为现实中并不具备小农户消亡的历史条件,小农户会长期存在。赵佳、姜长云认为兼业小农或家庭农场是中国农业家庭经营的二元选择。中共中央明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”后,学界重新认识并重视小农户存在的合理性和长期性,意识到小农户与现代农业的兼容性,并展开深入研究。一是关于小农户的重新认识研究。二是关于小农户的分化特征研究。三是关于小农户的发展路径研究。
  关于小农户及其现代化的研究成果已经相当丰富,为推动其衔接现代农业提供了理论参考和决策依据。但现有研究仍存在着一些不足和改进空间。从“小农消亡论”向“小农优势论”的突然转变之后,理论框架的完善和更新尚未完成,仍未突破解释传统小农的固有思维和理论框架,缺乏基于中国实践的理论创新。对中国小农户的认识,忽视改革过程中小农户的演变过程,过度偏重以国外农户发展过程为坐标描述中国小农户前景,使得对中国小农户分化和分类的研究不能反映实际的动态特征。加上针对小农户的统计体系与实际偏差较大,导致不少研究中提出的政策措施,忽视了小农户成长路径的多样性和内生需求的多元性。因此,以中国小农户的演变过程和行为逻辑为依据,以新时代农业农村现代化、城乡融合发展进程为背景,分析判断中国小农户发展的动态特征、情境选择,进而提出系统化、针对性、前瞻性的意见建议,对于未来顺利推动小农户衔接现代农业具有重要意义。
  二、小农户识别的标准厘定
  小农户的基本特征是以家庭为生产经营单位,以家庭成员为主要劳动力来源,进行小规模生产经营。但哪些是小农户,与新型农业经营主体的边界是什么,尚不清楚。目前,关于小农户的认定已经有一些初步讨论,如把小农户认为是不流转土地的家庭承包户,小农户和规模化的新型农业经营主体之间还存在“中农户”。这些讨论有助于认识小农户“小”的特征,但却忽视了小农户动态的、分化的、发展的特征。研究小农户,首先是需要一个简单易识别的统计标准体系,来反映小农户的数量、结构和特征。目前,在统计上尚没有对小农户进行明确界定,研究中提出的小农户概念、分类等多数不易识别,也难以量化为统计指标,亟须建立专门针对小农户的统计指标。要在统计上准确识别小农户,需要从规模特征、从业范围和收入结构上进行重新厘定。
  一是重新认识小农户的农业规模特征。常用“人均一亩三分地”“户均不过十亩田”来形容小农户“小”的特征。土地规模小是中国小农户的典型形态,也是统计和研究中最常用的小农户特征指标。但随着高值农业的发展,仅以土地规模不能反映小农户的规模特征。土地规模仅对粮食作物及产出价值相当的大田作物有规模特征的表征意义。对高价值或高附加值的农产品,以及设施农业、特种种养、高端农业来说,土地规模已经失去了对农户规模的衡量价值。从事这些领域的农户,“一亩三分地”上产出的价值有可能超过种粮大户的产值或收入,如果按经营土地面积算,仍会归入小农户范围,实际上他们已经是新型农业经营主体。要准确衡量小农户的规模特征,就应该以农产品产值或者销售收入替代土地面积,来判断农户经营规模大小。如果家庭农场或种养大户算作新型农业经营主体,其他农户算作小农户的话,就应该以粮食种植领域的家庭农场或种养大户最低经营规模对应的产值或销售收入作为基准,来衡量其他领域农户是否属于小农户范畴。当农产品产值或销售收入小于基准值时就可认定为小农户。
  二是重新认识小农户的农业收入来源。从事农业是小农户的必备条件,农业收入是小农户的必然收入来源,更是农户规模的重要反映指标。统计中主要用农业经营总收入或净收入来反映农户农业收入水平。但对农业经营的范围限定在种养生产环节。随着农业分工分业的深入和农业产业链的拓展,越来越多的农户进入农业产业链的二三产业环节,特别是农业生产性服务领域。农户在农业的从业领域扩大到农业全产业链后,如果再仅以农业经营收入衡量农户的农业收入,就会导致遗漏农户的部分收入和部分农业产业链范围内的农户。因此,需要扩大农业收入统计范围,把农业生产性服务、农业产业链二三产业环节、农业新产业新业态等考虑进来。这样既能准确反映农户收入水平的动态特征,也能客观呈现农户从业范围的动态变化,及其在农业产业链、供应链、价值链中的动态发展状态。简单理解,农户的农业收入来源统计应以农业产业链为范围。调整范围后的农业收入水平,就可以作为农户规模的重要指标,界定小农户的边界。
  三是重新认识小农户的农业从业形态。小农户具有明显的分化特征。通常把是否兼业作为分化的主要的反映维度。统计上,常用农业经营净收入占农户家庭收入的比重,把农户划分为纯农户、两类兼业户和非农户。这种划分方法已经与现实明显不符。除了上述提到的农业收入来源需要调整外,单按收入比例来衡量已经不能客观反映农户的从业形态。其中,非农收入占比大于80%的纯农户,既包括了收入过少的老龄农户,也包括了种养大户、家庭农场。农业收入占比20%~80%的为两类兼业户。这也与实际明显脱节。农户兼业已是普遍形态,并深入到家庭内部务农劳动力的兼业和代际分工,农业收入总体上占比已经非常低,按照农业收入占比划分两类兼业户已经失去了实际意义。农业收入占比小于20%的非农户,实际上也包括了相当多种地的小农户。因此,要反映农户的农业从业形态和分化发展特征,应主要看农户农业劳动力的从业形态,才能客观反映农户兼业状态和发展形态。这就为界定小农户提供了新的维度。是否兼业并不是区别小农户和规模经营主体的标准。应该以当地非农行业就业平均收入为参照,以农业劳动力务农收入水平来识别小农户。当农户农业劳动力收入低于当地非农行业就业平均收入时,就可以认为是小农户;大于时就可以认为是规模农户或新型农业经营主体。
  综上,界定小农户边界的基本思路是,将农户的从业范围和收入来源扩大到农业全产业链,再以农产品产值或销售收入、农业经营净收入或农业劳动力务农收入等不同维度的指标替代以土地规模为主的农户规模衡量指标。依据上述提出的界定方法,选择规模较小的标准来界定小农户。这样既便于设置易于统计的指标,也可以全面客观反映小农户真实的发展动态。同时,把对小农户分化特征的客观描述,从用农业收入占家庭收入比重为主要维度,转变为农业劳动力从业领域、从业形态等。如根据农业劳动力的从业范围,将小农户分为种养经营户、服务经营户;根据农业劳动力是否兼职从事农业,来判断小农户是否为兼业农户。
  三、小农户演变的动态特征:基于多重维度的重新审视
  中国小农户的独特性源于数千年农耕文明积淀形成的耕作传统、经营习惯、行为风俗,与新中国成立后农村建设、改革、发展过程相互作用,塑造了由形态分化、行为逻辑和结构转型共同构成的动态特征。新中国成立后,在中国共产党领导下迅速完成了土地革命,建立了农民土地所有制和小规模自耕农为主的农业经营体系。随后,20世纪50年代的社会主义改造过程中,经过互助组→初级社→高级社→人民公社的组织制度演变,农业基本经营制度转变成农民土地集体所有制和以生产队(大队)为基本核算单位、生产单元。农村改革启动后,农业家庭经营方式重新确立。以家庭联产承包责任制普及为标志,在以生产队(大队)为基本单位内的土地规模上均分、等级上切割形成的同质化小农户为起点,重新开始了小农户的发展演变过程。在农村渐进的市场化改革、城乡二元体制变迁、城乡发展差距扩大、城乡要素流动(农民工)、农村产业结构演变等外部因素形塑下,诱导小农户沿着兼业化、专业化、规模化、服务化、非农化等方向形成了多元化演进路径。这些多元演进路径相互作用,使得未来小农户呈现如下动态演变特征。
  (一)收入结构视角:以农业为主业或副业的双重演化格局
  未来,大多数小农户,如果不扩大农业经营规模,很难再以农业支撑家庭收入的持续增长,必须通过从事二三产业或务工就业来实现家庭收入的持续增长。小农户家庭收入来源已经实现多元化,农业收入的地位持续下降,已呈现出农业副业化持续稳固的态势。1985—2019年第一产业经营纯收入或净收入占农村居民纯收入或可支配收入的比重从66.4%下降到23.3%,未来收入比重还会持续下降。这意味着,农业只能作为绝大多数小农户的副业,不能成为收入增长的主要来源。当然,有部分小农户沿着规模化或专业化的方向成长,实现了农业经营收入的增长并以农业为主业。但这部分农户占小农户的数量比重很低,主要是从事规模经营、畜禽养殖、特色种养等领域的农户。据第三次农业普查数据,2016年全国有20743万农业经营户,其中只有398万户为规模农业经营户。实现小农户与现代农业有机衔接,需要重视但不应依赖农业的增收作用。未来,部分小农户会在农业领域创业,向规模户、专业户成长,农业增收功能的体现主要集中在这部分小农户。
  (二)从业形态视角:部分成员专职兼业或专职专业的双向演化格局
  在只有少数小农户以农业为主业的情况下,兼业已经成为中国小农户普遍意义上的从业形态特征。农村住户的家庭劳动力转移到城市或非农领域务工,形成了庞大的农民工群体。2008—2019年,农民工总量从2.25亿人增加到2.91亿人,增长了29%。受新冠肺炎疫情影响,2020年全国农民工总量2.86亿人,比上年减少517万人,下降1.8%。多数农民工只是家庭部分成员的外出务工或非农就业,2008—2014年,举家外出农民工数量占外出农民工数量、农民工总量的比重分别从20.4%、12.7%变化到21.3%、13.3%,比重保持稳定。农民工随着兼业程度深化,小农户兼业形态已经悄然发生变化。在小农户家庭层面兼业普及基础上,向家庭内部农业从业劳动力专职化、兼业化二元分化方向转变。小农户家庭成员中,青壮年劳动力外出务工或非农就业后基本脱农,农业生产经营活动集中在老弱家庭成员。2019年年末,在城镇居住的进城农民工1.35亿人,占外出农民工数量的77.5%;2020年年末,在城镇居住的进城农民工1.31亿人,占外出农民工数量的77.3%。小农户家庭成员中的务农者基本不再从事离土离乡的务工就业或非农经营,而是以专职的形式从事农业生产经营活动。专职务农并不意味着专门务农,其仍要利用剩余劳动力从事就近的务工就业或非农经营。这实现了小农户的从业形态从不在地农户向在地农户的转变,并成为未来小农户务农的常态。
  (三)生命周期视角:务农活动代际分工向代际传递的单向演化格局
  小农户的演变具有生命周期特征。在农民工大量形成的早期阶段,以季节性流动为主,小农户家庭成员在务农上未显现分工。当农民工流动进入到常年外出务工为主的阶段,小农户家庭成员就出现明显的分工,老弱劳动力留守务农,青壮劳动力外出务工经商。大部分农民工不能被市民化,当年龄到一定岁数就会返回村庄继续务农,而农村新进入劳动力和青壮年劳动力则会持续外出务工就业。随着时间的推移,小农户家庭成员外出务工就业或非农经营人员进入新老更替阶段,家庭内部的农业从业人员相应进入了代际分工向代际传递的转变阶段。目前,农民工群体的动态变化已经呈现回流和新一代农民工持续外流的趋势。外出农民工数量占农民工总量的比重由2008年的62.3%增长到2010年的63.3%后开始趋向性降低,到2019年下降到60%,2020年下降到59.4%;1980年后出生的新生代农民工数量占农民工总量比重2017年超过50%,达到50.5%,2018年达到51.5%。新生代农民工已经成为农民工的主体。小农户进入早期留守务农的家庭成员逐步退出、长期外出务工家庭成员回乡务农的动态演变阶段后,与通常理解的小农户呈现很大的不同。返乡务农人员具有较开阔的眼界、较先进的理念,但对务农比较生疏或根本就没有务农经验,使得他们农业生产经营技能缺乏,更需要依赖专业化的农业生产性服务。整体上看,小农户代际分工的格局已经相当普遍,代际传递的端倪已经显现,未来会成为重要的演变趋向甚至是小农户演变的主流。
  (四)要素升级视角:成长路径由单维扩张向多元发展的渐进演化格局
  低水平重复或“内卷化”都不是中国小农户的典型特征,相反,开放进取才是主流形态。他们始终处于农业内部分工和产业之间分业的发展演化状态。宏观上农业现代化或慢或快的进展,都是微观上小农户要素升级的外部表现。在中国农村迅速发展及城乡互动过程中,兼业化、专业化的发展逻辑和规模化、服务化的分工逻辑,共同形塑了中国小农户的多元化内生的接近农业现代化的发展路径。理论上对这些发展路径的认识,开始是强调生产经营规模的扩张,即发展成新型农业经营主体,在中央明确提出“实现小农户与现代农业发展有机衔接”后,又强调以购买服务方式卷入分工经济的成长路径。这种强调单一维度的小农户成长路径都是对其发展历程和分化特征的忽视。实际上,中国农村改革以来,小农户从相对同质的状态,通过分工分业的相互作用,已经形成了规模化、专业化、服务化的三条成长路径,形成了种养大户、家庭农场、设施农业或特色种养户、农业服务户等多种发展形态,构成了新型农业经营主体和新型农业服务主体的重要来源。还有大量农户没有纳入家庭农场名录,但从事设施农业、特色种养、经济作物等,实现了务农劳动力的充分就业。数量更多的小农户则从事农业生产性服务,如农机作业、农资零售等。这些都是小农户发展现代农业的自发努力和内生路径,是发挥小农户农业领域优势的外在表现,未来发展趋势会得到不同程度的增强。
  (五)数量缩减视角:退出过程由行政推动向诱导分化的渐进演化格局
  在城镇化和老龄化双重作用下,部分小农户会不同程度地退出农业生产经营领域。目前,中国小农户数量已经呈现数量下降的趋势,未来会保持数量缩减态势且缩减的速度会缓慢提升。小农户退出农业生产经营领域,可分为三种情况,一是以市民化为契机主动或被动地退出土地承包权;二是为便利家庭成员常年外出务工经商,或在地方政府推动下,保留土地承包权而把土地经营权流转出去;三是以生产托管或其他购买服务的方式,保留土地承包权和土地经营权,实现家庭内部的农业要素配置优化。前两种方式是土地规模经营路径的主推方式,后一种是服务规模经营路径的主推方式。在加快推动城镇化的背景下,前两种方式更符合政策需求。但在实现小农户与现代农业发展有机衔接的背景下,政策上更需要保留小农户前提下的服务规模经营道路。不管以何种目的、何种需求推动小农户退出农业生产经营领域,小农户的自发退出过程始终都存在。这种渐进性的历史过程,呈现出购买服务从随机到稳定、从环节到全程,然后是土地经营权转出由季节到全年再到多年,最后是退出土地承包权的阶段性演化特征。当前,多数小农户正处于服务外包从环节到全程的发展阶段。随着时间推移,农业老龄化、农民市民化加快推进的背景下,农业生产从环节到全程服务外包的小农户会迅速增长,同时土地长期流转甚至退出土地承包权的小农户也会加速增多。这一新的分化趋势,已经不是以往对土地规模经营或服务规模经营的行政推动,而是小农户新的演化阶段的自发过程,是促进小农户衔接现代农业的政策思路由行政推动向循势诱导转型的现实基础。
  四、小农户发展的情境选择:基于战略转型的前景展望
  实现小农户与现代农业发展有机衔接,意味着现代农业的生产要素、生产方式和生产关系导入小农户农业生产经营过程。可以将小农户衔接现代农业的过程分为三个维度,即生产要素衔接、生产方式衔接以及生产关系衔接。三个维度的衔接,可以单独突破,也可以组合进行,还可以同步推进,最终都是实现小农户农业生产经营的现代化。全面实施乡村振兴战略,为小农户发展创造了多种情境选择。体现三个维度衔接的路径主要有以下几种。
  (一)专职化:自我成长的内生发展道路
  小农户衔接现代农业首选的应该是通过其自身发展壮大,实现农业生产经营过程的现代化。这种发展壮大要同步实现农业现代化,必须使农业成为固定从事农业的家庭成员的“主业”及其主要收入来源。主要有三种发展机会可以实现。一是流转土地从事规模化种养,二是从事特色种养或设施农业,三是购买农业设施装备从事农业生产性服务。小农户选择这三种发展机会的初始阶段都是实现农业从业人员的充分就业。不管选择哪种机会,小农户进入成长轨道后,最终演变结构都是规模化、专业化的农业经营户或服务户。这一过程伴随着新型农业经营主体和服务主体的不断生成。但小农户选择农业专职化的成长道路不会一帆风顺,期间要受到农民合作社、种养企业、农业服务公司的竞争甚至挤压,在政府过度干预尤其是支持工商企业进入农业的政策影响下,会被排挤出具有优势的种养或服务领域。这会阻碍小农户的自我成长进程。如支持工商企业下乡租地,抬高了土地流转租金,阻碍了农户间的正常流转秩序;支持服务企业进入产中环节,挤压了农业服务户在产中环节的发展空间。必须明确,支持小农户自发成长为现代农户,乃至新型农业经营主体和服务主体,是最具价值的衔接现代农业的路径。
  (二)组织化:以小聚大的实力提升道路
  小农户分散生产导致的标准不一、质量不高与现代农业要求不符。他们参与市场竞争,处于明显的竞争弱势地位,也不具备与其他市场主体开展合作的相对称的规模实力。以某种方式把区域内或同类型小农户组织起来,统一生产经营,形成可观的规模实力,有助于平等参与市场竞争或合作。中国农村改革实践过程中,形成了集体经济组织、农民合作社、承担中介作用的个人或组织等多种小农户组织化方式。理论研究中最强调小农户自发组织的合作社。以同质化的小农户为基础组织农民合作社,会面临集体行动的困境,容易出现两种演化结果,一是组织的低效率、低效益致使合作缺乏实质内容,二是差异分化导致的少数人控制、不规范运营问题。近年来,各级政府大力推进农民合作社发展,虽然数量大幅增长,但不少是空壳社、虚假社和不规范社,制约了农民合作社功能的发挥。同时,不少新型集体经济组织、农村发展带头人和新型经纪人,却成为小农户值得依靠的力量。从集体行动的逻辑出发,提高小农户组织化水平有多种方式,关键是为“骨干”提供激励,解决集体行动的困境,进而解决小农户组织化的难题。可见,小农户组织化的障碍不在于组织形式的选择,而在于组织化本身的难题。这些难题主要是小农户的组织成本、规范运营成本高,组织起来的加总规模小,“骨干”激励缺失等。不解决这些难题,任何小农户的组织化方式都会出现少数人控制、不规范运营等问题。解决了这些问题,农民合作社、集体经济组织、承担中介作用的个人或组织都能在一定范围内显现适应性,并能成为小农户组织化道路的竞争性选择。
  (三)服务化:导入要素的迂回发展道路
  设施、装备和技术等现代农业生产要素,大都具有明显的规模“门槛”,远远超过小农户的规模水平。小农户直接兴建设施、购买装备、采纳技术,往往不具备经济性和适用性。为解决现代要素导入难题,在农村改革过程中,政府推动建立和完善农业社会化服务体系,发展农业生产性服务业,为小农户以购买服务方式“迂回”使用先进设施、装备和技术提供了机会,也为小农户开辟了服务成长路径。农业生产性服务业已经成为推动农业现代化的战略性产业,使小农户可以沿着生产要素、生产方式、生产关系的不同维度,“迂回”但有效地进入现代农业发展轨道。一是为兼业深化的小农户平滑过度提供支撑。处于兼业化过程中的小农户,把家庭内部的优质要素配置到务工就业或非农领域,农业生产处于萎缩和粗放经营的状态。农业生产性服务市场的存在,可以使这部分小农户通过购买服务,维持农业生产的效率效益和转型升级,同时渐进性地退出农业生产经营,实现与市民化过程的协调联动。二是为代际分工的小农户顺畅接续提供支撑。进入代际传递阶段的小农户,老一代务农人员逐步退出,需要购买服务来弥补劳动能力的缺失;新一代务农人员进入,需要购买服务来弥补经验技能的缺失。以全方位的农业生产性服务,能够有效保障处于代际传递状态的小农户实现农业生产的顺畅接续。三是为专职专业的小农户成长壮大提供支撑。农业生产性服务业是服务规模经营的载体和依托。小农户通过购买服务转入分工经济,就能跨越现代农业要素的规模“门槛”。依托农业生产性服务市场,小农户既可以更有效地转入土地从事规模经营,又可以购买设施装备提供农业生产性服务。可见,对于各类小农户来说,农业生产性服务业都可以起到其衔接现代农业的桥梁纽带作用。但这并不意味着农业生产性服务业就是小农户衔接现代农业的唯一路径,不能因此弱化甚至否定其他路径的作用。
  (四)产业化:增值提能的产业融合道路
  务农收入的持续增长,才能激发小农户衔接现代农业的动力和活力。保持持续增收的方法有,扩大主业经营规模、横向拓展经营范围、纵向延伸产业链条。前两个办法在小农户成长初期较易实现,但主要是简单扩大再生产,增收明显但增效不明显。随着经营规模扩大到一定程度,小农户的优势迅速弱化,继续扩大面临多方面的瓶颈制约。这就需要参与现代农业产业链、供应链、价值链,走增值增效的产业融合发展之路。一直以来,推动农村一二三产业结合发展是中央农村产业政策的重要理念,如从新中国成立初期的农工商综合经营,到农村改革初期的农工商一体化、贸工农一条龙,再到20世纪90年代以后的农业产业化。2016年1月,国务院办公厅发布了《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》,国家层面推动农村产业发展的理念升级为农村一二三产业融合,更强调农民实质性地参与到农业产业链二三产业环节、分享增值收益。实践中出现的一些做法值得关注:一是农业产业化龙头企业与农村发展带头人、农村集体经济组织、新型农业经营主体和服务主体等合作创办农民合作社,吸引小农户入股、签订订单,向小农户二次分红;二是农业产业化龙头企业联合区域内的新型农业经营主体和服务主体,吸纳小农户,组织农业产业化联合体;三是少数规模实力强、发展质量较高的农民合作社,发挥农业产业化龙头作用,统筹整合新型农业经营主体和服务主体,协力带动小农户发展现代农业。这些做法在带动小农户发展现代农业方面显现出较好的效果,但并未从根本上解决小农户参与现代农业产业链二三产业环节的障碍。其中的组织创新、利益联结均是以相对较低的组织成本化解了较高的交易成本,并不意味着组织成本就低,而且对小农户农业生产的干预、利益捆绑、吸纳就业等,还只是表面上的增量利益重新分配,容易造成小农户的人格依赖,尚未触及存量利益的再分配和小农户发展能力的提升等深层次问题。要充分认识到农村产业融合发展是小农户衔接现代农业的重大机遇,但也要注意到小农户参与农村二三产业发展的困难障碍以及潜在风险,要着重从实质参与和能力提升的角度出发,突破以生产干预、利益捆绑的“替代”小农户参与产业融合发展的简单做法,把小农户真正培养成现代农业产业链的共建者。
  对于具有不同分化特点的小农户来说,往往最为突出的是面对其中一种情景选择,同时也会面对不同维度、不同程度组合方式表现出的集成式情境选择。如处于成长过程中的小农户,既需要转入土地经营权或提供农业生产性服务,也需要通过组织化、产业化参与农业产业链,还需要购买服务以获取现代农业生产要素。这就需要既针对小农户衔接现代农业的不同情境选择明确针对性的策略措施,也要根据小农户的分化特点和多元需求增强不同衔接策略措施的系统性、协同性,以形成协同推动小农户衔接现代农业的整体合力。
  五、小农户衔接现代农业的策略组合与政策优化建议
  促进小农户与现代农业发展有机衔接,必须准确把握小农户演变的动态特征,从他们面对的不同情境选择出发,制定策略性、系统性、协同性、整体性的路径组合和政策措施。要注重小农户发展的动态特征和衔接现代农业情境选择的相互匹配,优先支持小农户沿着规模化、专业化、服务化的方向发展壮大;要为小农户渐进性退出农业生产经营提供接续性和弥补性的要素投入,诱导小农户有序退出;要为小农户实现代际分工向代际传递的转型和代际传递的顺利进行提供全方位服务保障;要为小农户组织化提供制度支持和服务支撑,帮助小农户参与现代农业产业链、供应链、价值链,提高现代农业发展能力,共享产业融合增值收益。基于上述思路,要调整现有政策措施,如从重点支持规模经营主体扩大规模替代小农户转向支持通过社会化服务等多种机制,实现小农户与现代农业有机衔接;从引导部分农户退出农业转向支持小农户参与现代农业产业链,实现多元化成长壮大;从加强现有农业从业人员的教育培训转向与培育培养新一代农业从业者并重转变。为此,要创设更多前瞻性、引领性的有效政策,推动小农户现代化进程。
  (一)顺畅小农户多元化成长路径
  要把小农户作为培育新型农业经营主体和服务主体的重要来源。优先支持小农户扩大农业经营规模、从事农业生产性服务、提升专业发展水平。鼓励工商资本下乡进入农业领域,要注意处理好与扶持小农户的关系,避免过度替代和挤压小农户发展空间。土地流转支持政策要向小农户倾斜,把原有支持工商企业、农民合作社、种养大户流转土地的政策,转向支持小农户转入土地扩大规模,着力恢复农村土地流转秩序,平抑虚高的流转租金。农业社会化服务政策,在产中环节要加强对小农户的支持,鼓励小农户从事具有优势的产中作业服务,引导小农户成长为新型农业服务主体,并适时转型为新型农业经营主体,成为生产与服务功能兼备的现代农业骨干力量。支持小农户从事特色种养、设施农业、生态农业、康养农业等,提高小农户专业化发展水平,成为农业多功能彰显的重要载体和乡村产业振兴的推动力量。
  (二)创新小农户组织化推进策略
  提高小农户组织化程度,搭建小农户衔接现代农业的组织载体,要把着力点放在化解小农户组织化的难题上,便于小农户扩大规模实力、参与市场竞争、维护自身利益。第一,尊重现实基础,因地制宜地选择小农户组织形式。不能盲目强调某一种组织形式,要形成竞争性的制度安排,引导农民合作社、集体经济组织、承担中介作用的个体或组织充分发挥作用。要着力培育新型集体经济组织、农村发展带头人、农村经纪人等,提升农民合作社规范发展水平。第二,建立健全小农户组织化的服务保障体系。县级和乡镇政府,要结合新型农业经营主体服务体系、小微企业服务体系建设,加强面向小农户组织化的服务体系建设,帮助化解规范运营成本、增强资源整合对接能力,实现高质量发展。目前,广东、重庆等正在探索实践的农民合作社服务中心,值得关注。第三,加强对小农户组织化骨干人才的培养。要客观理性地看待小农户组织化过程中出现的“少数人控制”现象,把“少数人”培养成小农户组织化骨干人才和农村发展带头人,形成合理的晋升和成长渠道,引导他们成为小农户利益的守护者。
  (三)增强小农户服务化保障水平
  为小农户多元化演变路径提供针对性农业生产性服务,弥合不同分化特点小农户与现代农业的差距,是小农户衔接现代农业的共性要求。要着力发展农业生产性服务业,大力培育新型农业服务主体,建设新型农业社会化服务体系,满足小农户衔接现代农业的多元化服务需求。第一,要为小农户的多元化成长路径提供服务支撑。主要是推动面向新型农业经营主体和工商企业的农业生产性服务,向重点面向小农户延伸,帮助小农户化解土地流转、要素导入、产业对接的瓶颈障碍。第二,要为小农户渐进性退出农业生产经营领域提供服务支撑。主要是着重发展灵活多样的农业生产托管服务,为处于不同演变阶段的小农户提供适应的托管服务业务。第三,要为小农户顺利实现代际传递提供服务支撑。主要是拓展面向返乡务农人员或在农业领域创业就业返乡人员的农业生产性服务业务,尤其是“新农人”培养培训、创业辅导、务农指导等方面的新型业务。第四,要搭建面向小农户的综合性服务平台。可以与其他涉农服务平台建设相结合,主要是发挥整合区域内服务资源、降低面向小农户服务成本的作用。
  (四)健全小农户产业化参与机制
  让小农户实质性地参与现代农业产业链二三产业环节,需要改变简单的组织联结、利益捆绑、务工就业做法,着力提升小农户在现代农业产业链中的地位、能力和作用。政策上要着力扭转“代替”或排挤小农户的倾向,让小农户成为现代农业产业链、供应链、价值链的共建者。一是将相关支持政策与扶持小农户挂钩。把扶持小农户作为相关主体获得农业产业化支持政策的前置性条件和考核性要求。对于农业产业化项目资金形成的固定资产等可以量化为小农户的股份,作为小农户获得保底性收益分配的依据。二是密切农业产业化利益联结机制。综合利用组织联结、股份合作、就业机会、职务晋升、技能培养等多种手段,稳固基于产业链的利益共同体,为小农户持续增收和能力提升提供保障。三是推广普及农业产业化联合体,健全吸纳小农户的联合体运营机制,完善产业链共商共建共享治理机制,不断提高小农户在现代农业产业链中的地位。经过一个较长时期的努力,要逐步推动小农户成为现代农业产业链、供应链、价值链的中坚力量,让小农户真正成为乡村产业振兴的主导力量。(来源:乡村发现转自:《江淮论坛》2021年第4期)
(参考文献略)

粮农智库促进乡村振兴
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