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朱天义（华中师范大学公共管理学院博士研究生）张立荣（华中师范大学公共管理学院/湖北地方政府治理与地方发展研究中心教授、博士生导师） 一、引言
在体制压力的推动下, 连片特困地区启动了大量的乡村产业项目, 希冀通过政府的强力干预塑造乡村的产业体系, 以弥合“人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”1。尽管有部分村庄借着这阵“春风”顺利转型, 成功构建了适应市场需求且可持续发展的产业项目, 但更多的村级产业项目却踯躅不前, 有的甚至因与市场脱轨而折戟途中, 造成财政资源大量浪费。有学者将这些问题归因于国家政权建设逻辑与乡村需求之间的张力2。他们认为: (1) 在政策制定层面, 为振兴乡村集体经济和增加贫困村村民经济收入, 中央政府自上而下确立了乡村产业发展的目标, 并将其作为贫困村出列的核心标准3。紧接着从省到市、县逐级将这些目标数字化。(2) 在政策执行层面, 政府将产业发展任务纳入政治中心工作, 采取运动式治理与常规官僚制相协调的方式来促进政策目标的实现。在上述两种努力共同作用下, 政府推进了官僚队伍与底层社会的互动联系, 推动了政权下乡目标的实践进程。
然而, 政权下乡的众多举措由于关注基层社会需求不足, 政策在执行的过程中产生了很多问题。李金龙认为, 村组干部利用自由裁量权扭曲执行政策导致精准识别不到位4。邢成举研究发现, 压力型体制下“军令状”式扶贫管理机制容易催生基层政府选择性应付策略, 从而偏离了扶贫工作的初衷和本质5。此外, 从基层政权建设角度切入解释乡村产业扶持决策低效或者无效的研究成果忽略了乡村产业发展中的村庄内部之间的差异, 其中包括文化规范、社会关系网、价值理念等等, 因而无法解释即使在相同地域、相同的政策条件下为何有些村庄产业发展良好, 而有些村庄产业却一片萧条。
为了弥补已有理论解释力的缺陷, 学者们将研究视角投向了乡村社会内部, 试图解释村庄文化6、乡村精英群体特质7、乡村内部关系网8等要素对村庄产业发展的影响。政府与乡村社会的互动是推进村级产业振兴的重要因素, 舍弃其一乡村产业发展就有可能陷入窘境。乡村社会内部视角可以解释相同政策条件下各个村庄产业发展的好坏差异, 但却不能很好地解释在相同区域发展良好的乡村产业为何会选择不同的经营模式。
事实上, 国家政权建设或乡村社会内部归因视角都忽略了政府与社会之间的双向资源依赖关系影响甚至决定了农村产业的发展。在乡村产业发展中, 不仅政府需要从社会汲取资源和信息以保证政策目标的实现, 而且乡村社会的资源状况也会影响政府的行动和偏好。本研究围绕“政府治理行动如何影响到乡村产业集体经营模式及其运行机制”这一问题展开研究, 以期对解释“产业扶贫为何呈现低效和同质化”这一问题有所贡献, 同时回应学者们关于连片特困地区发展乡村产业究竟采取何种经营模式的关切。
二、基层政府的治理逻辑与乡村产业集体经营
在乡村振兴战略实施中, 政府可以依托自上而下的科层组织体系建立强有力的政策执行机制和层层负责的制度, 以推进乡村产业政策的落实。然而, 无论是政府政策的制定还是执行都必须坚持以乡村需求为导向, 坚持人民群众主体地位9, 只有这样才能提升群众的认可度, 也才能够保证政策的精准性。
(一) 乡村产业发展的经营模式与政府选择
资源依赖理论强调组织无法生产自身发展所需要的所有资源, 组织可以采用交换、交易或者权力的控制关系等形式从其所处的环境中获取生存必须的资源。乡村产业振兴是一项涉及规划、建设、保护、开发和治理等诸多要素的系统工程, 基层政府需要依托村级组织来获取社会、市场需求信息及合作推进政策落地, 而村级组织要领导乡村产业发展则需要政府提供资金保障和政策扶持。在政府与社会的相互依赖、相互促进的关系运作中, 乡村产业发展形成了差异化的经营模式。
关于连片特困地区乡村产业发展选择何种经营模式, 学术界多有论争。一种路径是个体经营道路, 强调以家户10为基本单位, 分析“小农如何对接大国家”11。个体经营的第一种类型为小农经营模式。但小农经营难抵市场风险, 受现代管理水平和农业生产设施落后以及惠农补贴对农业生产低效激励等因素的影响12, 小农经营模式在中国面临诸多风险。为了弥补小农经营的隐忧, 学人以美国农业发展为背景, 提出第二类个体经营模式, 即“规模化家庭农场经营模式”13。陈航英认为, 中国农地制度变革正加速小农经济的解体和资本化农业的发展14。尚旭东, 朱守银等也认为在大规模城镇化建设和人口流动的背景下, 家庭农场经营成为农业经营主体利益最大化和政府保粮稳产、培育中坚农民政策意图的共同选择15。黄宗智则批评试图模仿美国的纯经济性合作社模式而创建的专业合作社无视中国村庄的特殊性, 不符合中国实际, 中国应该模仿“东亚”模式的半政府性综合农协16。
另一种路径是集体经营道路, 强调以村级组织为基本单元, 分析国家与社会的互动如何影响乡村产业的发展轨迹。“在社会组织化较低和村民个体化的条件下, 治理精英成为与政府合作推进扶贫工作、协调国家与社会关系的核心纽带”17。依据村庄产业经营过程的开放性程度, 集体经营模式又可分为村级组织完全主导的经营模式和多元协商经营模式。前者如高度政治化、高度集体化的“南街村体制”18, 后者如以农地股份制为基础的公司农场19。
笔者认为采取何种经营模式主要取决于各地域的村庄微观基础和主客观互动机理。在连片特困地区, 农民的低组织化、低自主发展能力等要素与新时代中国特色社会主义事业追求的促进城乡融合发展、坚持和激发人民主体性、让人民群众共享发展成果的价值相冲突。以往实践证明, 小农经营或是家庭农场经营在化解农业经营风险、缩小贫富差距和实现共同富裕方面已经显得捉襟见肘。此外, 农民群众的低组织化也与压力型体制下基层政府迫切寻求短期内获得政绩的行动取向相冲突, 基层政府更愿意主导乡村产业发展的进程, 以尽快完成政策目标。然而, 受县乡公务员自身市场意识和市场经营能力薄弱因素的影响, 基层政府创建的产业项目很难适应市场需求, 很有可能受到市场冷遇。因此, 乡村产业发展需要建立政府主导下多元主体协同治理的集体经营模式。
(二) 乡村产业集体经营中的政府治理机制
乡村产业振兴是一项涉及规划、建设、保护、开发和治理等诸多要素的系统工程, 不仅需要各级政府加强政策转化和统筹协调, 也要动员和整合农村社会各类主体协同参与乡村建设。基层协同治理倡导在现有的规则框架下, 包括政府部门、企业、社会组织和个人在内的多元主体, 在资源、利益相互依赖的基础上共同参与政策的制定, 并协同解决公共问题20。
在推进乡村振兴战略实施过程中, 政府与多元社会主体协同推进政策实施主要包含几个关键步骤:第一, 从资金来源着眼, 在经济基础条件差且发展能力不足的地区, 需要政府以财政资金为保障来撬动乡村社会的资本市场, 从而广泛吸引社会资本进入乡村社会并盘活乡村资本市场。第二, 政府要在乡村社会需求的基础上吸纳多元主体参与乡村产业发展, 政府只扮演市场监管、社会秩序维护、宏观调控等角色。第三, 基层政府要在充分发挥市场基础作用的前提下, 依据市场规律和社会需求确定财政帮扶资源的流向。要实现上述步骤的前提条件是恢复和激发乡村社会的自主发展能力。为此, 就需要“尊重广大农民意愿, 激发广大农民积极性、主动性、创造性, 激活乡村振兴内生动力, 让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感”21。
连片特困地区因不同乡村自主发展能力的强弱差异, 乡村振兴中产业发展的典型集体经营模式可以归纳为两种, 即公私分利制集体经营模式和股份合作制集体经营模式。公私分利制集体经营模式强调在乡村社会低自主发展能力的条件下, 为了保证财政资金使用的高效率和应对自上而下的科层制压力, 基层政府在占据主导地位的条件下与企业合作推进乡村产业发展, 并按照约定分享一部分产业发展的利润给村庄集体, 乡村社会成为被动的安排者, 缺乏与政府或企业谈判的能力。从经营关系来看, 政府通过政策支持吸引企业进入乡村开发乡村产业, 政府具有监督和引导乡村产业发展的权力, 而具体的经营权则由企业掌握。从行动主体来看, 政府是乡村产业的监督者和主导者, 企业是乡村产业的经营者和合作者, 民众很少参与产业发展的具体决策过程。从利益分配关系来看, 政府以政策扶持换取企业注资发展乡村产业, 并据此与企业约定将一定比例利润分享给村集体和村民。
股份合作制集体经营模式强调在基层政府的协助和监督下, 农户、村庄集体与企业合股开发乡村产业, 并按照股权份额确定分红。从经营关系看, 在基层政府的监督和约束下, 农户、村庄集体及企业按照出资比例合股从事农村产业开发, 民众充分参与农村产业发展的流程。从行动主体来看, 基层政府是乡村产业发展的辅助者, 为产业发展提供必要的政策保障。基层政府只是在企业、村级组织及村民群体自发开拓发展思路的基础上给予引导和政策扶持。从利益分配关系来看, 企业、村庄集体和农民个体依照股权分红。村庄集体的分红除用于产业再生产, 还需用于村庄公共事业的发展。
三、乡村产业集体经营模式的张力:公私分利制或股份合作制
连片特困地区推进乡村产业振兴的初衷在于提升乡村社会的内生发展能力, 促进城乡均衡发展。然而在乡村自主发展能力与科层压力的双重驱动下, 基层政府在引导乡村产业发展的过程中逐渐呈现出两种典型的集体经营模式, 剖析两种模式中政府的角色及治理机制对于如何优化公共政策的实施具有重要的价值。
(一) 公私分利制集体经营模式与基层政府的理性选择
1.个案介绍及价值
CY县位于湖北省南陲, 居湘、鄂、赣三省交界处, 属于幕阜山连片特困地区。CY县辖8个镇, 4个乡, 2011年CY县人口为47.13万人, 其中常住人口为39.74万人。TO村就位于该县西部偏远山中, 四面环山、交通阻滞、环境封闭, 可耕地严重不足, 只有一条狭窄的沙石路通往县城。该村目前在籍人口1521人, 有6个村民小组。近些年, 大量青壮年外出务工甚至定居在县城, 滞留在乡村的只剩下老、弱、病、残, 村中常驻人口200余人。在既无地理优势, 又无人力资源保障的条件下, 基层政府顺势成为了乡村产业发展的主导和核心力量。以TO村为例有助于解释该类型的村庄在推进乡村振兴战略中政府的角色及运行机制, 为当地基层政府发展乡村产业提供必要的参考。
2.夹缝中斡旋:基层政府的角色调适
在乡村产业发展过程中, 中央政府为了保证政策目标得到贯彻落实, 确保政府扶持资源能够真正下沉到基层, 往往将政策目标转化为政治任务, 并对执行不力的基层政府进行一定处罚。然而, 在一些乡村经济基础条件差、农户自主发展能力弱的地方, 基层政府不得不采取行政主导的方式与致富能人或企业合作来推进乡村产业的发展。
其一, 自上而下的压力衍生行政主导的产业发展模式。2015年6月2日, CY县突逢暴雨, 全县农村公路路基损坏达11.28公里, 路面损坏4.9公里共17500平方米, 桥梁受损46座, 其中TO村就处于灾害最严重的地区。山路被掩埋, 出村的路成了绝壁。全村三十多位留守村民只得手挽手, 集中撤退到全村最高的一座房子上。2015年9月13日, 一则以“鄂南塔坳村老区村民急盼修复水毁公路 重建家园”为题的TO村全体村民联名信出现在天涯社区网站, 随后该信在网易、新浪等国内媒体传播, 引起社会舆论广泛关注。在舆情压力下, 市委市政府高度关注责令CY县政府做好抗洪救灾和灾后安置工作, 洪水刚一退去, 镇政府干部、驻村干部、村干部立即入村发放物资, 并对重点路段清理淤泥、疏通沟渠。CY县政府也拨付专项款项用于村路基和道路修复。随着该村进入市政府和社会舆论的视野, 该村也顺利进入了精准扶贫项目重点贫困村行列。对标湖北省扶贫办“九有标准”, 支柱产业发展自然成为该村的必然选择。
其二, 政府牵线促进企业与村民合作。CY县政府从2015年开始就积极为47个重点贫困村制订村级产业发展计划, 确保每村集体经济年收入达5至30万元以上。针对建档立卡的贫困户, CY县给予他们5万元以内的无担保、无抵押全贴息贷款, 贴息1到2年。2016年TO村获取县政府5万元扶持资金, 用于已脱贫的特殊家庭巩固脱贫效果, 每户可补贴1000-3000元。市农业局结对帮扶TO村, 牵头正大集团与TO村建立合作计划, 确立了320只猪仔的“订单式养殖”项目。2017年4月, 咸宁市农业局扶贫工作队工作人员将320只猪仔分配给签约农户。
其三, 政府资源单向供给。自从结对帮扶TO村, 市农业局每年都会组织一系列活动向贫困村输入资源, 帮助贫困户发展经济。2017年3月, 市农业局结合该村经济发展实际, 开展送政策、送科技、送种子、送化肥、送农药活动, 每位帮扶干部对接帮扶资金500元, 局机关提供大米410斤, 局科教科提供科技类书籍1000本, 种子管理局提供蔬菜类种子1000包, 土肥站提供化肥200包, 植保站提供喷雾器30台。
3.村企确立合同分割利润
在乡村产业政策实施中, 经济发展条件较差且民众发展的自主行动能力较低的村庄, 单纯依靠社会自发的去组织生产, 发展乡村产业显得非常困难。在这种条件下, 要完成乡村产业发展的绩效考核指标就需要基层政府主导产业发展的进程, 为产业的发展提供大量的资源和政策倾斜。
其一, 政府推进项目中的股权分割。针对TO村四面环山、交通闭塞、农业生产条件极端差的情况, 该村驻村扶贫工作队请示CY县政府相关部门在该村附近的XS村租赁土地创建农业产业园。该产业园占地50亩, 按照约定一个猪栏每年租金2万元。产业园的启动资金由帮扶单位和县政府共同出资并委托合作社运营, 在产权上依据贫困农户的实际情况配置股权, 每年依据产业园的实际经营效益对每一个有股权的农户进行分红。村民黄松武就在该产业园养鱼, 每年收入2.4万元, 还有6000余元生猪养殖分红, 全年收入约3万元。2016年在CY县政府的资金支持下, TO村还筹集25万元以村集体产业名义建立光伏发电站, 并网后年平均发电3.5万度, 发电量全额上网, 每年为村集体创收4万元左右。在经营策略上, 产业园引进了企业化的经营模式, 由政府出面聘请有能力、有经验的村民或者本村成长的企业家来领导。在产业园发展的过程中积极安排当地贫困户家庭在产业园中就业。为了保证产业园有效运转且不背离政策初衷, 产业园采取民主化运作方式, 建立起村民、村委会、扶贫工作队三级监督机制, 确保经营和分配的过程公正公开。该产业园现有生猪300多头, 放养的鱼苗1.5万多斤。养鱼每年可给村集体带来7万元的收益。养猪每年可产生20万元的收益。此外, 县政府还对饲养300头以上的养殖大户给予30万元的项目支持, 共计可为该村43户贫困户带来50万元的净收益。
其二, 结合地利发展多种经营。在扶贫工作队和镇政府的扶持下, 该村结合当地林地多、山地广阔的优势, 引导农民加入合作社发展林下养鸡、养牛、养羊、种植蘑菇等项目。为解决TO村因灾致贫人口的生计问题, CY县多次组织住建、国土、发改、扶贫、环保等部门深入乡村调研, 确定对TO村类似的村庄进行异地搬迁安置。为此, 该县共筹集11.2亿元用于乡村建设, 其中5.8亿元用于易地扶贫搬迁。受灾群众安置之后, 该县组织各部门及驻村帮扶工作队深入调研, 并出资帮助农户发展楠竹、油茶、茶叶等产业, 政府为贫困户发展产业提供6000元以下的财政补贴, 为贫困村落实产业扶贫资金50万元。在安置点周边, 政府组织300户农民种茶, 其中贫困户36户、种茶100亩。农户只需要负责种植和养殖, 销售则由县乡两级政府及驻村帮扶工作队完成。
(二) 股份合作制集体经营模式与乡村社会的自主性
1.个案介绍及价值
HX村地处幕阜山与九岭山山脉之间, 距离江西省HS县城20多公里, 三面环山一面临水, 位于东津水电站下游, 紧邻省道柯龙线, 交通十分便利。全村面积共11.3平方公里, 耕地1326亩, 有林面积3000亩, 茶叶1500亩, 桑园800亩, 蔬菜200亩, 花卉苗木200亩。该村下辖11个自然村, 15个村民小组, 共计612户人家2712人。该村两委班子成员共计9人, 下设3个村党支部, 61名党员。全村共建成8家企业, 1个特色景观茶园和3个专业合作社。该村是十二五”期间国家级贫困村。在2009年以前, 由于多种因素影响, 该村经济发展一直比较缓慢, 村民经济收入水平很低, 村级债务沉重, 村干部的工资甚至好几年无法兑现。2009年之后, 新任两委班子成员探索将企业经营与农户参股相结合, 逐渐走上了一条快速发展的路子。近些年, 该村基础设施明显改善, 村容村貌显著变化, 村民收入大幅度提升、村集体经济得到快速发展。HX村是连片特困区中典型的贫困村, 分析其产业化发展从无到有的机理, 有助于为连片特困区乡村发展提供一定的参考和借鉴。
2.企业家经纪人:农村基层干部的特质
村两委是乡村产业振兴的领导核心, 而培养具有企业家精神特质的领导干部或者吸纳企业家进入村级组织是产业健康持续发展的关键。个体劳动者私营企业协会要发挥好桥梁纽带作用, 当好政策法规的普及者、深化改革的推动者、能力素质的提升者、党的建设的组织者22。XS县在吸引和培养外出务工精英回乡创业方面做了大量尝试。
首先, 企业家的个人禀赋对于村级产业的发展至关重要。HX村村支部书记徐某曾在1976年担任过两任村支部书记, 1990年被提拔为副乡长, 后来辞职下海从商, 成功创办“万年综合养殖公司”, 成为家喻户晓的致富能人。2008年在同村群众的邀请和镇党委政府的鼓励下, 徐某全票当选该村党支部书记。上任之初, 徐某就带领村两委干部深入群众中了解民情, 并确定了农业产业化、土地园林化、耕作机械化、住房城镇化、农民工人化的“五化”发展模式。2009年恰逢世界经济危机爆发, 大量的青壮年劳动力滞留村里。徐某果断接收17名青壮年进入自家养殖公司工作, 并安排21人到大棚蔬菜基地就业。他还联络部分群众成立了生猪合作社, 并对加入合作社的农民免费进行养殖技术培训。此外, 徐某凭借敏锐的市场意识将蚕桑产业作为该村致富的重要项目。他积极动员村组干部和党员带头发展蚕桑产业, 并积极争取省蚕种厂到该村创办制种基地, 形成了包括养蚕、制种、售茧的完整产业链条。这一举措使单张蚕种收入由原来1000多元提高至6000多元, 2016年全村蚕农收入超过400万元。
其次, 企业家干部具备丰富的社会资本。第一, 他们能够利用关系网动员外流精英回乡参与产业发展。受到徐某等村干部的鼓励, 村民方某2011年底回乡投资近30万元创办超市, 每年销售收入超过100万元。第二, 他们会借助自身社会关系资源吸引市场资本进入乡村发展产业。在徐某的带领下该村近些年顺利引进了水电站、汇津纯净水、金樱子酒业、三和家具等多家企业, 年均产值达到1.5亿元。300多村庄劳动力在家门口就业。此外, 为了改善该村的交通条件, 徐某从社会募集500万元新建了村口大桥, 并先后硬化组级公路9公里。第三, 他们通过多种途径积极寻求政府政策的支持。徐某经常去县里、跑市里、去省里, 积极争取移民扶贫、危旧房屋改造等政策, 新建了一个286户1600余人的中心村, 并配套建设中心广场、路面硬化、排水管网、健身设施、绿化亮化等设施, 村容村貌发生了翻天覆地的变化。
3.股权结构促进利益合理化分割
其一, 加强村民对产业发展过程的监督。村“两委”的组织力和凝聚力是乡村产业发展不偏离公共需求和民众意愿的保障, 而民众广泛的参与是提升“村两委”凝聚力与组织力的社会基础。然而, 组织建构不够优化、经济基础不够优厚、文化基础不够优质、社会基础不够优良等是制约村“两委”引领经济社会发展能力的重要因素。2009年之前该村两委班子涣散, 直接导致村庄经济发展滞后, 人民生活水平不高。从2009年徐某履职村支部书记以来, 班子成员一直坚持到村部签到上班, 并及时掌握群众的所思、所想、所盼, 为村民解难题、办好事、办实事。为了让民众参与到乡村产业的发展中来, 村“两委”采取“四议两公开”等方式来保障村民和党员的基本权利, 村庄产业发展中的重要事项都会以开会形式征求村民的意见。该村组建了村民事务理事会, 由村民自主选择理事会成员, 村民理事会负责对乡村公共事务的监督, 其中就包括乡村产业的发展。近些年来在中心村建设、农村土地流转、修路架桥等各项事务中民众的参与率达到98%。此外, 村“两委”严格遵守村务公开制度, 对财务收支、项目筹资、资金使用等情况定期公布接受群众质询。
其二, 多元主体合股开发乡村产业。为了克服农户分散经营、产业集中度不高, 从而导致经营效益低下的问题, HS村在村庄产业发展的过程中逐渐形成了多种股份合作的经营类型。第一, 村庄集体与农户合股成立农业专业合作社。在合作社发展的初期, 村两委就积极鼓励农户以土 (林) 地承包经营权23、产业扶贫资金、劳动力作价入股等方式参与农业合作社的发展, 让农户在产业发展的过程中真正获益。截至目前, 该村共建立并完善蚕桑、蔬菜、花卉苗木、茶叶等4个专业合作社。民众作为村集体产业的股东不仅可以参与分红, 还能够在所属合作社务工获得劳动报酬。第二, 农户、村集体与企业合股开发农村产业。在村庄产业发展的过程中, 县乡政府鼓励村庄整合资金流, 吸引个体小农户、能人大户、合作社、客商企业等主体积极入股。
其三, 依托集体经营发展乡村公益事业。对于集体产业发展的利润, 除了按照股权结构对持股人分红之外, HX村将村集体收益的一部分资金调配到乡村公益事业的发展等项目。第一, 奖励基础教育。因为该村经济基础差, 大量教师资源流失, 教师队伍储备严重不足, 留守儿童的教育成了问题。征得镇党委政府同意, 该村从村集体产业收益中调取一部分资金用于教师奖励计划。计划规定:住校老师自愿与学生结对, 帮助学生放学后辅导作业, 村委会对住校教师给予相应的补贴;依据学生的考试成绩在整个学区的排名, 村委会相应地给予代课老师、班主任等差额奖励。第二, 发展社会福利事业。HX村两委将该村鳏寡孤独者聚集起来, 对他们做简单职业技能培训后, 安排他们负责村街道的卫生打扫工作并支付每人每月1500元工资。
四、乡村产业振兴中集体经营模式的瓶颈及影响因素
受自上而下科层压力及社会自主发展能力双重因素的驱动, 乡村振兴战略实施过程中逐渐形成两种集体经营模式。然而, 由于多种因素的限制, 两种集体经营模式在实践中都或多或少存在一些不足, 限制了乡村产业振兴效能的提升。
(一) 两种集体经营模式的瓶颈
1.公私分利制集体经营模式的隐忧
其一, 市场活力与强势行政干预之间存在张力。由于TO村自身经济发展条件较差且民众自主发展能力不足, 基层政府往往不得不依靠行政主导来确保该村乡村产业发展目标的实现。行政主导下乡村产业发展计划从一开始就潜伏危机:第一, 从项目选择上看, 基层政府在推进项目建设的过程中并没有很好考虑到市场规律的影响, 结果导致很多项目要么缺乏市场需求, 要么各村产业项目高度同质化影响产品的竞争力。第二, 在产品营销方面, 县政府及驻村工作队依托财政很快在TO村创建了养殖产业园, 还通过财政补贴鼓励农民发展多种经营。但问题是由于缺乏完善的产品营销机制, 农产品生产后无人问津只能由帮扶单位和基层政府买单。在这种模式下一旦政府权力上移, 乡村产业很可能会因为缺乏驱动力而荒废。
其二, 分散经营与资源配置的低效。从精准扶贫政策的实施到乡村振兴战略的推进, 国家政策的设计无一例外要求建立“一村一品”, 贫困村还需要具备一项主导产业。为了保证该政策目标的实现, 基层政府不得不将有限的资源分散配置在各个村庄, 结果降低了资源配置的效率。第一, 像TO这类空间封闭, 既无自然资源优势, 又无自主发展能力的村庄, 基层政府倾注大量资源建立主导产业本身就有悖于市场规律。针对这类村庄的实际情况, 基层政府或许更应该做的是将该村整体性易地搬迁安置或者合村后外迁再集中发展产业。第二, 在公私分利制集体经营模式中, 基层政府以项目的形式创建乡村产业, 并委托村庄致富能人或者企业来经营。一方面, 部分农村致富能人只是在产业发展初期象征性地建立了一些厂房, 等获取政府财政补贴后厂房就被闲置下来。另一方面, 由于村庄青壮年大多外出务工, 滞留村庄的只是少数老弱病人口, 村民既无意愿主动参与乡村产业发展, 也无能力监督乡村产业的发展, 导致收益落入少数人口袋中。
2.股份合作制集体经营模式的潜在风险
乡村经济精英因其特殊的人力资本和社会资本, 在乡村产业振兴的实施中往往能够起到带头示范作用, 引导民众参与, 并促成集体行动。因此, 乡村经济精英在产业发展中往往呈现出魅力型领袖特征。然而, 该模式却也蕴含一定的风险:早年徐某因其特殊的创业经历以及精明的从商技能被村民送上了村支书的位置, 在动员村民修村口大桥、完善村里基础设施、建设村制造业和种植养殖业的基础上, 徐某的威望日益深厚, 他的一言一行在该村扶贫开发的进程中发挥着至关重要的作用。但是徐某已经60多岁, 加上生病等因素限制, 眼下谁能接替徐某将全村精英聚拢起来是一个重要的议题。此外, 领导魅力部分来源于领导者的某些先天和特殊因素, 因而组织很难通过学习、模仿、培训等方式来对魅力型领导进行简单复制。魅力型领导一旦更替, 别人无法取代, 就会导致组织陷于“真空”领导的危险境地。
(二) 乡村产业振兴中集体经营模式的影响因素
1.小农意识与市场意识相冲突
小农意识与现代市场意识一直左右着乡村产业发展的走向, 也影响着基层政府对乡村产业发展模式的选择。其一, 小农获利预期的短期性与产业发展长期性冲突。任何产业的发展都有其客观规律。产业从萌芽、成长、发展壮大到衰落具有不以人的主观意识为转移的自主性, 顺应经济社会发展需求和尊重产业发展的自主性是促进产业繁荣发展的重要原则。产业的发展和扩张是一个需求、技术、产品设计、经营战略等在内的多种要素相互联系、相互影响的整体性的系统。产业总是朝着一定的趋势和方向演变, 并与人类客观存在的社会经济需求和产业间的联系相适应。然在在具体推进乡村产业发展的过程中, 由于缺乏对市场规律的认识, 民众中广泛存在着急于求成的心理, 当年投资就希望获取收益, 尤其是像TO这样经济发展条件差、基础设施落后的村庄, 群众迫切获利的心态更为明显。为了迎合民众这种短期化预期, 一些基层政府不得已选择与企业或者致富能人合作保证产业振兴目标实现。其二, 农民群众中存在的“小富即安”思想理念制约着集体经营的绩效。“农民文化传统有安土重迁、崇拜权力、追求平均和稳定、安贫守道、主张群体观念的特点。”24马克思早在《路易.波拿巴的雾月18日》、恩格斯在《德国农民战争》中就对自给自足的小规模农业经营方式基础上形成的小农文化心态和“小富即安”的农民意识给予了严厉批评。在乡村振兴过程中, 包含自我满足、自我平衡、自我保全, 不愿改变现状、不愿冒风险、不愿努力竞争等内容的“小富即安”思想极大的削弱了民众参与乡村产业发展的意愿, 弱化了民众的自主发展能力, 这与乡村产业振兴背道而驰了。
2.农村低组织化与产业经营人才匮乏
在实践中, 无论是公私分利制集体经营模式还是股份合作制集体经营模式, 基层政府在推进项目建设过程中出于提升政绩的需求, 往往会选择周期短、见效快的项目。这既与乡村社会组织化水平较低有关, 也受政府部门市场经营人才匮乏的影响。
其一, 驻村工作队相关人员市场经营能力不足。在全国自上而下以政治高压状态推进乡村振兴战略的背景下, 各级政府部门层层向下发包, 基层政府自然成为其中最关键的一环。为了尽快完成这些政治任务, 县乡政府倾向于将这些任务进行量化摊派给每一个工作人员。然而, 乡镇干部及驻村帮扶工作队工作人员由于长期在行政部门工作, 既不具备市场经营能力, 对乡村社会的真实运行机制也比较陌生, 导致基层政府在作出相关产业扶持决策时带有一些理想化的经济发展观念, 这样的决策很可能遇到市场的冷遇。调研中TO村在镇政府的鼓励下该村个别村民开始种植蘑菇, 等蘑菇长出来销路立即出现了问题, 因为当地山地和林地较多, 野生蘑菇已经在当地市场占据很大份额。高成本种植的蘑菇自然并没有预期的那么受欢迎。
其二, 村级组织的经济发展领导能力影响产业振兴的空间。农民是乡村产业振兴的真正主体, 也是乡村产业振兴的受益主体, 农民的组织化程度直接影响乡村社会的集体行动能力和自主发展能力。经济发展条件差、基础设施落后压缩了TO村经济发展空间的可容纳能力, 大量的青壮年劳动力外出务工, 甚至部分人已在城市安家落户, 滞留乡村的多是安土重迁的老人。缺乏经济精英的村级组织在乡村产业振兴的大潮流中迅速败下阵来, 不得不依赖政府干预来重建产业。HX村原本也经济凋敝, 村级组织结构涣散, 对于乡村社会的多种资源也缺乏整合能力。当地镇政府将吸引人才与基础设施建设并举, 这才吸引本村经济精英回村发展产业。
五、乡村产业振兴中集体经营模式的优化路径
1.企业家农民的培养
乡村产业振兴最终还要依赖农民自发推进, 而小农意识及生产的无组织化是制约产业发展的重要因素。从长远目标看, 乡村产业振兴需要培育新型农业经营主体, 实现农民组织化、互助合作化, 提升农民群众的市场经营能力和应对市场风险的能力。然而, 农民的组织化不是一蹴而就的, 短期来看, 乡村振兴应当将目光注重于将部分乡村经济精英培养成企业家, 由他们带领其他村民发展农村产业。第一, 为农村青壮年创业提供必要的资金和政策扶持。农村青年在创业过程中首先面临的就是资金短缺、政策缺乏、技术不足、经验不足等问题。基层政府要加大对农村创业青年的人力、物力、财力支持。基层政府部门可以通过开展创业小额贷款、创业贷款贴息等工作帮助青年建立合作社、家庭农场等。第二, 邀请知名企业家传授企业运营经验, 提升青年农民市场经营能力, 将青年农民培养成具备企业家精神的新型农民。
2.民众主体意识及自主发展能力培养
充分发挥农民的主体性不仅是乡村产业振兴顺利实现的条件, 也是解决乡村经济社会问题的治本之道。第一, 帮助农民群众了解市场运行规律, 破除小农观念的束缚, 逐渐培育农民参与社会化分工体系和市场竞争体系的主体意识。第二, 帮助农民转变传统的生产经营方式。要进一步加大农机补贴力度, 加强对农民的市场营销、农业生产科学相关知识的培训。第三, 加大政府对乡村公共文化建设领域的投资力度。要从思维意识中根除小农意识对农村生产活动的影响, 就需要公共文化建设。要建立起政府、社会、个人等多渠道、多元化的农村文化建设资金投入机制, 聘请一批懂经营、会管理的致富能人或者企业家入村开展讲座, 革新农民的经营和管理理念。第四, 建立健全农民的职业培训体制机制, 重视对农民全过程多维度的职业技能指导, 倡导对农民的职业技能进行长效化培养, 试点探索农民职业技能培训的规范化流程及标准体系, 积极探索职业农民的订单式培养新模式。
3.集体化经营的制度机制建设
第一, 促进政府角色的调适。
马克思主义基本原理认为, 内因是事物发展的根本动因, 外因只能够通过内因发挥作用, 乡村产业振兴只能依靠农村社会自主发展能力。一方面政府要逐渐由直接指挥者变为政策扶持者, 在启动阶段为产业发展提供必要的资金扶持, 在产业发展过程中帮助经营者获知更多的市场讯息, 对产业经营者进行必要的经营管理能力培训。另一方面, 政府要变“兜底者”为“资本市场撬动者”。在乡村产业萌芽期, 各种社会资本都会对乡村产业的发展持观望态度, 这时候就需要政府注资撬动和盘活乡村资本市场, 吸引更多的社会资本进入乡村市场参与乡村产业的发展。
第二, 民众参与产业发展的制度机制建设。
在信息不对称条件下, 农村种养殖大户、农民专业合作社负责人、村组干部等农村有声望的人往往会成为乡村产业发展中的核心成员。他们与政府工作人员接触频繁, 可以多渠道获取信息, 对政策信息的敏感度高, 对合作社运行流程等细节内容熟知, 因此存在更大的获利空间。普通社员的受教育程度普遍较低, 对合作社运营的相关知识比较匮乏, 他们与政府工作人员的联系较少, 接收相关政策信息的能力不足。因此, 合作社在参与融资的过程中必须要坚持民主公开公平的原则, 合理配置股权结构。此外还要建立和完善农民代表列席企业发展决策、企业运行规划等会议流程, 让企业运行置于民众广泛的监督之下。
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发表于 2019-9-4 10:35:33
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