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周立（中国人民大学农业与农村发展学院教授） 由乡土中国到城乡中国
20世纪40年代，费孝通先生提出“乡土中国”命题，指出“从基层上看去，中国社会是乡土性的……乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动……乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡……这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会”。他从熟人社会、差序格局、礼制秩序、无讼政治等角度，对这一社会形态进行解释。费老所提出的“乡土中国”，内涵至少有三：一是乡村人口占绝大多数、二是农民生产的土地粘着、三是社会生活的终老是乡。当时，中国的城市化率不足10%。1949年新中国刚成立时，中国城市人口的比例只有10.6%，近九成人口生活在农村。到了20世纪80年代《乡土中国》一书重版之时，中国的城镇化率也不过20%。1978年，城市人口占17.8%，仍然有八成以上的人口生活在农村。当时的一整套制度安排，把城乡之间平等交换和双向流动的各个大门，都关得严严实实。
改革打开了城乡之间的重重大门，农村土地制度经历了从三级所有到两权分离，再到三权分置的转变。与此同时，农业经营制度也经历了从统一经营到双层经营，再到多元经营的转变。中国的工业化，也经历了从国家工业化到乡村工业化，再到沿海工业化的转变。经过长期的结构变迁，进入21世纪后，费老所言的“乡土中国”三个内涵，已经发生颠覆性转变：一是乡村人口不再占绝大多数，乃是城乡各半。据全国第七次人口普查数据，2020年中国常住人口城镇化率已达到63.89%。若按照户籍人口城镇化率，只达到45.4%。但不论是哪种计算方式，城乡人口数量都非常庞大，城乡人口规模大体相当的基本格局已经形成，并将长期存在。二是农民生产不再以土地产出为主，而是收入多元。21世纪以来，近三亿农民“离土不离乡”“离土又离乡”，通过外出务工，形成了“半工半耕”的生产结构，家庭收入也因工资性收入、财产性收入的不断增加，而变得更加多元。三是社会生活已经高度流动，不再终老是乡。城乡之间人口流动往来频繁，城乡往返的候鸟式生活和乡土情怀，使得“第一代农民工”通常是城乡两栖，从流而不迁，到流而复返。“新生代农民工”面对着高度流动和日益分化的农村，更多选择进城生活。近3亿农民的城乡两栖状态和人口高度流动，也使得乡土中国熟人社会中的“终老是乡”一去不复返了。
总体而言，中国社会已经从以农为本、以土为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”，进入到乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”。而城乡转型与关系变迁的背后，实质上是农民与土地、农民与村庄关系的转变。
城乡中国时代的到来，为生产要素从由乡到城的单向流动，转变为由城到乡的反向流动，再到城乡要素双向互动，提供了契机，也将重构工农城乡关系。
工农城乡关系的历史演变
中国的经济社会发展进程，实际上是一个城乡关系、工农关系不断变化和调整的过程。按照详近略远的叙事与分类原则，可以将1949年至今70多年的工农城乡关系演变，分为如下四个阶段：
第一阶段（1949-1978），“重化优先，乡村贡献”。新中国成立时，一穷二白，百废待兴。面临着推动国家工业化，奠定现代化基础的巨大压力。当时的工业基础十分薄弱，所有生产要素只能从乡村提取。由此，自上而下实施了以重化工业为中心的“倾斜发展战略”，建立了包括财政、金融、价格和科学技术在内的较为完整的政策倾斜体系。实行重化工业优先战略，就要提取乡村剩余。在这一政策导向下，统购统销、人民公社、户籍制度这“三大支柱”构成了一整套计划体制，农民通过农业税（明税）和工农产品价格“剪刀差”（暗税），为国家工业化积累资金。早在1988年，严瑞珍等学者研究表明，1978年是新中国成立后中国历史上工农产品价格“剪刀差”最大的年份，绝对量为364亿元，相对量为25.5%，农业部门新创造的价值的1/4都以“剪刀差”形式流出了农业部门。除此之外，还有农业税、抽调劳动力、征用土地等多种方式，使乡村要素发挥了贡献。各类要素流出农业农村，导致城乡关系的严重倾斜和农业农村自我发展能力的丧失。
第二阶段（1978-2003），“以工促农，城市优先”。1978年12月党的十一届三中全会召开，拉开了改革开放的大幕。家庭联产承包责任制的推行，以及土地制度改革、农产品价格改革、劳动力管理制度改革政策的相继实施，使得农民收入不断提高。在1979-1983年这5年中，有4个年份农民人均收入增长速度超过10%，史所未有。1985年城乡居民收入差距也曾一度缩小到1.8倍，城乡关系出现“实质性缓和”。在以“放”为主的阶段，得益于行政放权，行政主导下的工农关系得以舒缓。不过，随着基本建设投资“拨改贷”和“贷改投”等政策的实施，改革中心从农村转移到城市，各种资源偏向城市。城市集聚生产要素的能力不断增强，工农城乡之间发展差距再次拉大，比较优势悬殊。这不仅表现在收入上，还表现在基础设施和各项公共服务上。“城市优先”的发展战略，加重了传统城乡二元结构积累的各种矛盾，“三农”问题凸显。
第三阶段（2003-2012），“以工补农，以城带乡”。面对日益严峻的“三农”问题，国家采取了更加积极的政策，来支持农业农村发展。相继出台了取消征收农业税费，推行农业补贴，提升农村公共服务水平，推出农村社会保障等政策。以2005年新农村建设实施为标志，一系列“以工补农，以城带乡”政策不断出台，使得城乡统一的政策和制度体系初步形成，实现了由“取”到“予”的历史性变革。这一时期，也确立了城乡统筹发展战略，党和政府进一步加大对农业农村的直接投入，来改善工农城乡关系。
第四阶段（2012年至今），“乡村振兴，城乡融合”。党的十八大以来，伴随城乡统筹长足发展，工农城乡关系已经得到明显改善。土地制度、农业经营制度和农村金融制度得到进一步创新，这提高了土地使用效率和农业经营效率，解决了部分农村发展的资金短缺问题，成为了激活农村各类资源要素活力充分释放的突破口。党的十八大报告明确指出，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。十八届三中全会也明确提出，加快破解城乡二元结构，形成“以工带农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。党的十九大报告对于工农城乡关系调整，更具有里程碑意义。报告中明确“城乡融合发展”，并提出“乡村振兴战略”，强调“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。乡村振兴和城乡融合，成为城乡中国时代新型工农城乡关系的两个关键词。党的十九届五中全会对工农关系提出了更高要求，会议指出，要推动形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系。仔细研读党的十六大以来中央文件对于工农城乡关系的论述，可见一条由“城乡统筹”到“城乡一体化”，再到“城乡融合”的动态演进路线。
构建新型工农城乡关系的政策要求
改革开放以来，中国经济飞速发展，可是城乡之间、工农之间依然存在巨大差距，有些差距甚至越拉越大，比如数字鸿沟、收入基尼系数等。“蛋糕”做大了，“蛋糕”的切分需要做到越来越均衡，才能走出一条先富带后富，然后共同富裕的新道路。
进入新世纪以来，弥合城乡差距、工农差距的政策力度越来越大，政策重点越来越锁定“三农”，这为我们在城乡中国背景下重新构建新型工农城乡关系，提供了操作空间。
国家要振兴，乡村必振兴；乡村要振兴，城乡必融合。十九大报告中首次提到乡村振兴和城乡融合，意味着农村政策的实施路径从“城乡统筹”走向“城乡融合”。乡村振兴战略的实施是促进城乡融合发展的一个伟大的系统工程，它将农村和城市共同置于城乡融合发展的框架之中。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）提出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”这一新型工农城乡关系如何形成，需要有长期发展的历史视野，也要有城乡中国时代背景下的未来展望。
城乡融合不能“融”掉农村
强调“城乡融合”，并非要以功能健全的城市，来融合相对弱势的乡村。实际上，城镇和乡村，是中国的两副面孔。城市建设和乡村建设，在中国未来发展中如同车之双轮、鸟之两翼，不可偏废。今后很长一段时间内，农村人口仍将以亿级规模存在，而且在2050年之前，中国很可能进入城乡均衡互动的稳态。城乡二元、大国小农，是中国的基本国情农情。我们不能因为搞现代化，就把农村“化”掉；不能因为搞城乡融合，就把农村“融”掉。中国长期以来的二元结构，是一个既定事实，不是要消除，而是变恶性的抽取型、隔离型的二元结构，为良性的互助型、开放型二元结构，并在互助开放中，实现均衡发展。
笔者曾经论证过，中国到2050年，至少还有上亿人口以农为业，更多人口以农为家，这一趋势即使到21世纪末，也不会改变。中国“七山二水一分田”的地理环境，以及劳动力和农作物结构等基本国情，决定了“大国小农”的基本农情，小规模农业将是中国的长期选择。逆城镇化的次生潮流，将来必然成为主导，也需要乡村不断满足人民日益增长的美好生活需要。因此，在推进城乡融合的过程中，要兼顾建设城市和建设乡村，以此促成良好的城乡互动关系，而不是简单地用城镇化来“化”掉农村，用城乡融合来“融”掉农村。中国的小规模农业和大量人口生活在农村，是近百年内不会改变的基本事实。由统筹城乡到城乡融合，是长时期的战略任务。
从长治久安的角度看，乡村始终是国家与社会的稳定器。从中国历次应对危机的经验中，可以清晰地看到“三农”对于经济周期波动的“熨平”作用。乡村具有风险化解和社会调节功能。如温铁军先生等所论证的，在中国特色的城乡二元对立的基本体制矛盾约束下，存在内向型的制度成本转嫁：凡是能向农村直接转嫁危机代价的，集中于城市的产业资本就可以实现“软着陆”，原有体制也可以得以维持；凡是不能向农村直接转嫁的危机，不得不在城市“硬着陆”，则大多会导致财税制度和经济体制，乃至社会结构发生重大变革。1949年以来中国经历的八次危机的真实经验，已经证明这个结论。2020年初暴发的新冠肺炎疫情，给中国和全世界的经济社会发展带来了巨大的不确定性。与城市居民相比较，封城封村对农村居民的日常基本生活没有造成太过严重的影响，原因是乡村的农业基础为乡村居民提供了足够的生活必需品和生存空间。乡村作为国家安全的保险阀和化解危机的蓄水池，具有多种功能，能够发挥“小乱避城、大乱避乡”的本土化优势。后疫情时代乡村无接触经济的兴起，更新了城乡二元关系的表现形式，带来了城乡的良性互动，让我们更加深刻地认识到了乡村的价值。
走向良性互动之未来
城乡融合是针对城乡二元分割和城乡二元对立而言的。从内涵来看，城乡融合发展是指将城市和乡村视为统一的有机整体，使之在开放、公平、公正的制度和政策环境中进行资源共享、优势互补、相互增益、共同繁荣，进而推动农村生产生活方式和精神文明，与城市一起向更高层次同步发展的过程。在城乡中国背景下推动城乡融合，要点在于清除制约城市与农村之间均衡发展、良性互动的壁垒，为城乡之间的要素双向流动和优化人力资本、金融资本、技术、信息等资源的交流配置，以及共享利用资源，提供畅通的渠道和有效的路径。为此，需要保留乡村的特色和底色，“求进但不求同”。
城乡中国是个“大场域”，城与乡、工与农，如何良性互动，如何构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农关系，事关乡村振兴战略的实施，事关现代化强国建设的成败。展望工农城乡关系的未来，需要把握如下三个方向：
一是坚持农业农村优先发展，实现农业农村现代化，全面把握乡村振兴的大方向。只有对农业农村实行“倾斜发展战略”，才能实现对过去“工业优先”“城市优先”战略的纠偏。通过提升农业产业化水平、实施乡村建设行动、巩固脱贫攻坚成果，从而奠定城乡融合和均衡发展的产业基础和硬件基础。
二是提升农村三产融合水平，实现农业现代化基础上的工农互促。工农互促的城乡关系要求农业与工业、服务业相互促进，即农业现代化为工业和服务业提供物质基础；工业和服务业为农业提供价值增值渠道。“一业兴，百业兴。”率先实现产业兴旺，是乡村振兴的重点，也是解决农村一切问题的基本前提。要通过产业纵向一体化和横向一体化的“合纵连横”，推动农村一二三产业融合，实现农业与现代产业之间的要素跨界配置，拓宽农民增收渠道，缩小城乡收入差距。
三是实施乡村建设行动，实现农村现代化基础上的城乡互补。城乡互补的工农关系，要求城市与乡村差异化定位和功能性互补，发挥各自的“比较优势”。相对于城市而言，乡村基础设施、公共服务和人居环境等，都有待改善。这就需要通过实施乡村建设行动来弥补短板。《建议》提出，“统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量”。通过乡村建设行动，来实现农村现代化，打造美丽宜居的乡村，充分释放出乡村优势，促进城乡之间资金、技术、人才等要素的有序整合、双向流动，实现城乡联动和互补。
1953年，毛泽东和梁漱溟就工农城乡关系，有过一次激烈辩论。梁漱溟说：过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入大城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高很快，而乡村的农民生活却依然很苦，所以各地乡下人都往城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有“九天九地”之差，这话值得引起注意。毛泽东就此回应：有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。
近七十年后，回顾这次争论，我们应树立历史的眼光：工农城乡关系是你中有我我中有你的长期互动关系。工农关系需要不断调整，城乡关系需要不断平衡。在国家工业化、城镇化进程中，推行“工业优先”“城市优先”战略，乡村做出了巨大贡献，拉大了工农城乡发展差距。在做好“大仁政”，奠定物质基础后，我们需要考虑“小仁政”，对农业农村实施“倾斜发展战略”，推动农业农村优先发展，才能持续缩小工农城乡发展差距，并在工农城乡平等交换、良性互动中，实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第2期）
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