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陈锡文（十三届全国人大常委、农委主任委员） 党的十八大以来，我国农业发展总体态势始终向好，粮食产量连创新高，食物供给总体充裕。但随着消费水平不断提高，我国在食物供给方面的若干软肋正在逐步显现。当前，我国食物供给总的格局是口粮供给绝对安全，但食物供给的总量存在着缺口，部分品种明显供给不足。2020年我国粮食产量创造了历史新高，总产量接近6.7亿吨；与此同时，2020年我国粮食的进口总量也创了历史新高，加上大豆在内进口量约1.4亿吨，相当于国内总产量的20％以上。粮食总产量与总进口量合计8.1亿吨，可见我国粮食的国内产量和总需求相比仍存在明显缺口。
粮食进口虽然不涉及口粮的供给问题，但是明显表现出我国在重要食物供给方面，比如饲料、食用植物油、糖料、肉类、奶类等，对国际市场的依赖程度还很高。
近日，农民驾驶收割机在山东省临沂市郯城县郯城街道田间收获水稻。新华社发（张春雷 摄）
这些食物需要通过适度进口国际市场的产品，才能满足国内需求。结合这两年的实际情况，尤其是新冠肺炎疫情暴发之后，能够感受到作为人口大国，仅靠从国际市场进口来保障重要食品的供给，必然会面临着多种风险。农业作为一个特殊的产业，过去主要兼具自然和市场双重风险。从目前形势的发展变化看，面临的风险越来越多。第一，进口来源国的自然灾害风险。当出口国发生自然灾害时，势必会影响农产品产量，也会影响出口。比如从今年的状况看，南北美洲主要的粮食生产大国，美国、加拿大、阿根廷都遭受了比较严重的自然灾害，而这对于我国今年和明年大豆和玉米的进口可能就会构成一定影响。第二，疫病疫情的风险。疫病疫情在农作物生产和畜禽养殖中都存在风险，但是人类社会的疫病疫情会造成供应链中断的风险。比如海运困难，价格高（现在有所回落），美国作为农产品生产大国但超市的货架上目前很多格子是空的，不是缺乏这些产品的供给，而是供应链跟不上，运输跟不上。第三，农作物替代能源的风险。由于能源价格上涨，本月开始国际石油价格已涨到每桶80美元以上。国际能源价格上涨必然会引起粮油糖等农作物去替代能源，这就有可能减少这些农产品的国际贸易量。第四，价格风险。由于国际资本对大宗农产品的炒作，会对农产品的国际贸易带来比较大的价格风险。第五，地缘政治风险。当前的国际局势错综复杂，这会使我国的大宗农产品进口存在一定地缘政治风险。
我们必须要清楚地认识到，现在我国的食物供给有相当一部分是依靠国际市场。因此必须努力做好风险的防范和管理，才能使得供给不间断。去年新冠肺炎疫情暴发后，有18个国家先后宣布限制本国的农产品出口。充分证明了习近平总书记讲的，“国际上一有风吹草动，各国就先捂住自己的‘粮袋子’”这个事实。从去年初新冠肺炎疫情暴发至今，我国在错综复杂的形势下做到了确保国内食物供给稳定、安全，除了加强国内生产、努力做好供给保障和统筹调度外，非常重要的一点就是多年来积累的粮食储备。这两年能够平稳渡过，和多年积攒下来的巨量库存是密不可分的。现在各类粮食库存都在明显减少，在这个形势下如何做到确保我国粮食、食物供给安全，是当前迫切需要研究的重大问题。对此，我想谈三点自己的认识：
第一，要转变观念，把确保粮食安全的概念向全面确保食物供给方向延伸。确保粮食安全概念深得人心，对于重视农业和稳住粮食安全这个压舱石发挥了非常重大的作用。大量的食物或是粮食转化来的，或是要跟粮食进行资源替代之后才能生产出来的。所以粮食安全是食物安全的基础，强调食物供给安全一定不能放松对粮食安全的重视。但从实际情况看，毕竟人们消费的不仅仅是粮食，除了粮食之外还要消费其他很多重要的食物。现在能做到口粮绝对安全与其他副食品供给的充裕密不可分。如果其他副食品，如油、糖、肉、奶、水产品、蔬菜、水果等供给不够充裕的话，口粮安全就会受到很大威胁。
60年末至70年代，我国人均肉类的消费量，包括猪肉、牛肉、羊肉、禽肉在内，平均每年每人是3.3公斤，一个月是半斤。而到了2019年，我国人均肉类消费量已达到51.3公斤。如果没有副食品的充裕供给，口粮需求会成倍增长。正是从这个角度看，口粮以外重要的副食品供给是整个食物供给中非常重要的组成部分，绝不能忽视。把口粮绝对安全等于整个食物供给都绝对安全，这是认识上的严重误判。在重视粮食安全基础上，应把粮食安全的概念向食物供给安全延伸，这样才能更清楚地看到我们自己的软肋，看到我们自己的风险。从现在的情况看，除口粮以外的其他各种重要副食品的消费量增加速度很快，因此，我们一定要在坚持确保国家粮食安全的基础上，努力进一步增加其他重要食物。必须要有统筹观念，不能只满足于口粮安全。在确保口粮安全的同时，还要看到其他重要食物供给方面的缺口存在的问题。
第二，面对当前形势，要立足国内，提高自身的食物供给能力。这就涉及三个问题，一是必须严格保护耕地。采取“长牙齿”的措施，把最严格的耕地保护措施切实落实到位。根据今年8月自然资源部公布的第三次全国国土调查情况，过去十年间，我国的耕地面积减少了1.13亿亩，也就是减少了耕地面积的5.6％以上，耕地面积接近一个河南省。其他方面的问题也很突出，比如永久基本农田被占用，高标准农田建设达不到标准，管理过程中缺乏资金和动力等等。必须针对当前的实际情况，严守耕地红线，绝不能再突破，尤其是要进一步加大高标准农田建设，严防死守永久基本农田。二是加快推进以种业创新为代表的农业科技进步。农业现代化，种子是基础，所以一定要打牢农业科技进步的基础。我国玉米产量相比世界平均水平是不低的，但是和美国、巴西、阿根廷、欧盟相比还有较大差距，大豆产量更是如此。说明我国在种子、农艺等方面存在短板，也有很大潜力可以挖掘。按照习近平总书记讲的，要坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技术攻关。三是进一步优化农业政策。现阶段农民获得的政策支持，在一定程度上有所减弱，特别是能源价格正在急剧上涨，化肥、农药等生产资料价格都在随之上涨，而且这个形势不易缓解。因此，要加大政策支持力度，让农民能够得到更多的实惠，调动农民的种粮积极性。财政补贴、金融支持、保险的保驾护航等各方面都要积极跟上，共同努力实现农民增产增收。
保住耕地，推进农业的科技进步，以及增加农民收入，这几个方面工作如果都做好了，我们就有能力提高自己的产能，保障我们的食物供给安全。习近平总书记指出，如果在吃饭问题上被“卡脖子”，就会一剑封喉。同时反复强调要办好自己的事，其中很重要的任务就是要始终立足自身抓好农业生产，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。外部环境我们掌控不了，但是立足自身，按总书记要求稳产保供，增加自己的确定性，这是可以做到的。
第三，合理利用国际资源，建立稳定可靠的国际食物供应链。1949年建国初期，粮食总产量只有2264亿斤，而2020年粮食产量达到13390亿斤的历史新高，以今年的收成来看又是不错的。从这个角度来讲，我国农业取得了巨大成就，用有限的耕地生产出这么多粮食。但是，毕竟我国人口占全球的18％以上，耕地只占全球的9％左右，淡水资源只占全球6％左右，仅仅依靠国内资源满足不了14亿人日益增加的食物消费需求。合理利用国际资源，用国际资源来弥补国内食物供给不足，应该说是一种必然的，也是一种必要的选择。
就当前实际情况看，对于国际资源的利用，要考虑到两个问题：一是当前的食物供给缺口要通过国际市场来弥补；二是历史库存的消耗，也要靠国际市场来补充。这两年在需求不断增长的背景下，积攒的库存被快速消耗。如果不尽快补上来，防风险能力就会急剧下降。当前必须要保证供给不断链，努力通过增加进口来补充库存。重要农产品当期供给绷得很紧，在这种情况下，粮食储备部门按照国内现行市场价格在市场上收购粮食补充库存，很可能会与当期需求造成冲突和矛盾，所以需要通过国内和国际两个市场弥补库存。
在增加进口国际市场食物方面，也有很复杂的问题需要考虑。一是缓解进口配额压力。我国在加入世贸组织之初，对国际组织作了承诺，我国的粮食进口有配额，小麦配额是963.6万吨，玉米配额是720万吨，大米配额是520万吨。从这两年的进口情况来看，玉米进口已经远远超过我国承诺的配额，从而产生了巨大的压力。美国和其他国家一直要求我国取消配额或者是提高配额，现在玉米明显突破配额，而玉米的配额一旦突破，面临的很大问题是这些国家会在小麦和大米配额方面同时向我们施加压力。这个度怎么把握好，是很复杂也是很重要的问题。因此，在补充国内食物供给不足方面，多增加一些替代品的进口，比如饲料的替代品就是大麦、高粱、木薯粉、DDGS等，既能缓解国内饲料不足，也不至于过度冲击玉米的配额。二是打造稳定可靠的国际食物供给链。一定要跳出国际贸易是一手交钱一手交货、一买一卖的传统观念。ABCD四大粮油企业在国际上从事的从来都不是简单的粮食买卖，至少要采取两大方面措施：一大措施是在国际粮源地建设巨大的物流中心，建设仓储、码头，当地农民知道有企业收粮，农民就敢种粮；另一大措施是为产地农业经营者提供全方位的经济技术服务，包括提供信贷资金、农业生产资料、良种和其他技术，让农民等于收到了预付定金，再大量生产，这样才能把粮源控制在自己手里。我们现在很多粮油品种进口都是世界第一，但是从来没有买到过多少一手粮，所谓一手粮就是从农场买的地头粮。我们只能在ABCD粮油企业那里买到二手粮，为养好、养肥ABCD粮油企业做了巨大贡献，原因是上述两项措施我们没有去做。因此，一定要转变观念，做国际大粮商应该做的事情，这样才能真正在国外建立起安全可靠的食物供给链。三是要构建多赢局面。对重要农产品重点进口来源国，要让利于对方，能够和他们进行经济合作，实现共赢。可以把有些初级产品的加工环节让给对方。比如说对于大豆的进口，可以将榨油厂建到大豆出口国，增加其投资、就业、税收和农民收入。通过这样的办法，建立起我们稳固可靠的食物供给链。
对于当前形势我们要有清醒的认识，绝不能因为口粮绝对安全就觉得天下太平。我们作为拥有14亿人口的国家，保证食品供给安全并不容易。既要认清我国食物供给方面存在的风险，又要有信心通过一系列的改革创新管理好、防范好这些风险。（来源：农民日报）
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