宅基地改革对“一户一宅”的突破

gecccn · 发表于 2021-11-16 09:04:54

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于霄（上海师范大学哲学与法政学院）

  （一）流转解禁、自愿退出突破了“一户一宅”的保障性
  2015年法律授权包括浙江省义乌市和贵州省湄潭县等地在内的33个县（市、区）进行宅基地改革试点。此次宅基地改革涉及宅基地转让、抵押等多个问题，但对于“一户一宅”影响较大的可以概括为3个方面，即流转解禁、自愿退出和有偿使用。
  所谓“流转解禁”，主要是农民可以在更大的范围内转让宅基地使用权（转让解禁），以及在一定范围内或以某种方式可以抵押宅基地使用权（抵押解禁）。中国对在同一集体经济组织内农民转让宅基地使用权原本也并无限制。转让解禁主要是指扩大转让的范围，这有不同做法：一是，允许宅基地在一定条件下跨集体经济组织转让；二是，将宅基地使用权转化成集体经营性建设用地进行转让；三是，宅基地使用权不转让，与受让人共建共享。学界主流对流转解禁总体上持支持态度。
  宅基地使用权抵押解禁正在试点推进。虽然在试点工作中，对宅基地使用权的抵押有些限制与条件，例如要征得集体经济组织的同意、抵押人书面承诺抵押的房屋在依法偿债后自行解决居住场所和提供有稳定生活来源的证明材料、将房屋所占用的范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权。但是，宅基地使用权抵押解禁已经在试点中逐步推广。
  各地也在探索宅基地自愿退出。中国各地方积极探索，涌现出了一些有代表性的宅基地退出实践模式，例如安徽金寨的“置换式”（在一定条件下，农民以宅基地使用权及地上附着的建筑物、构筑物换取统一建设的住房或一定数额的货币）、浙江义乌的“变现式”（将农民退出的宅基地整治为耕地，腾出的建设用地指标转化为收益返还农民和村集体）、宁夏平罗的“收储式”（由村集体对宅基地和房屋统一进行收储并登记造册，并将宅基地有偿退出与移民搬迁安置相结合）等。
  不管是流转解禁，还是自愿退出，本质上都是对“一户一宅”保障性的修正，即从实物保障向权益保障过渡。
  （二）有偿使用对“一户多宅”“超标准占用宅基地”的承认
  尽管有一户一宅的规律规定，中国事实上一直存在“一户多宅”的情况，总体上，中国“一户多宅”的农户约占3.8%，但在地区之间会有较大差异。
  对于一户多宅和超标准占用宅基地的问题，中国经历了从严格管控到有偿使用的转变。在有偿使用的具体形式上，主要有两种：一是流转缴费，二是取得缴费。前者是指本集体成员初次取得限额面积内的宅基地使用权实行无偿制度，非本集体成员受让使用权时缴纳使用费；后者是指本集体成员初次取得限额面积内的宅基地使用权实行有偿制度，在有偿使用期内，无论是本集体成员还是非本集体成员受让使用权均无需在转让费之外，再额外支付宅基地使用费。
  有偿使用附条件地承认了一户多宅和超标准占用宅基地的状态，事实上构成了对“一户一宅”基本逻辑的突破。（来源：农村宅基地信息智库微信公众号（摘自《中国农村观察》2020年第4期文章《“一户一宅”的规范异化》））

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